Полномочия органов местного самоуправления в сфере планирования

Планирование представляет собой деятельность органов местного самоуправления и иных участников процесса планирования по прогнозированию социально-экономического развития муниципального образования, программно-целевому планированию, направленную на повышение уровня социально-экономического развития муниципального образования.

Одним из полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения является полномочие по принятию и организации выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организации сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования (п. 6 ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Следует отметить, что данное полномочие органа местной власти имеет свою историю развития. Закон РФ от 6 июля 1991 г. № 1550−1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» относил к полномочиям местных органов власти утверждение планов и программ социально-экономического развития территории, бюджет, отчеты об их исполнении. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к предметам ведения муниципальных образований относил комплексное социальноэкономическое развития муниципального образования.

Вопросы комплексного социально-экономического развития муниципальных образований приобретают все большую актуальность в современном обществе. Реализация органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения в том числе обусловлена эффективностью использования собственных финансовых средств. Для этого органы местного самоуправления должны обеспечить комплексное развитие основных отраслей муниципального хозяйства, частного сектора производства и потребления, а также социальной сферы муниципальных образований. В целях выполнения приоритетных задач и направлений социально-экономического развития муниципальных образований необходимы формирование и исполнение соответствующих муниципальных планов и программ.

Следует отметить, что на сегодняшний день муниципальное планирование является важнейшим инструментом в урегулировании комплекса проблем и противоречий, возникающих в процессе развития отраслей на территории городских и сельских агломераций в европейских государствах, США, а также развитых странах Юго-Восточной Азии. Законы, регламентирующие содержание и форму планов, периодичность их формирования, приняты практически во всех развитых странах. В одних случаях, как, например, в Австрии, Великобритании, Бельгии, Франции, Италии и ФРГ, — это государственные законы, в других, как в США и Канаде, — это законы штатов и муниципальные хартии^[1].

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в своих положениях использует такие формулировки, как «планы и программы комплексного социальноэкономического развития муниципального образования» (п. 6 ч. 1 ст. 17), «планы и программы развития муниципального образования» (п. 4 ч. 10 ст. 35). В первом случае законодатель определяет их принятие как полномочие органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а во втором — относит данное полномочие к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. При этом в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указанные категории не разграничены, в связи с этим правомерно встает вопрос об их соотношении. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ долгосрочные целевые программы, реализуемые за счет средств местного бюджета, утверждаются местной администрацией муниципального образования (ч. 1 ст. 179). В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования отнесено принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении (и. 4 ч. 10 ст. 35). В Бюджетном кодексе РФ (ч. 1 ст. 179) установлено, что на федеральном, региональном и муниципальных уровнях соответствующие программы утверждаются органом исполнительной власти. При соотношении данных норм следует исходить из принципа единства бюджетной системы РФ, предусматривающего в том числе единство «принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации» и «единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» (ст. 29 Бюджетного кодекса РФ), поскольку государственные программы федерального и регионального уровня утверждаются органами исполнительной власти (ст. 179 Бюджетного кодекса РФ).

Следует учитывать, что объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации муниципальных программ утверждается решением о бюджете по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета (ст. 179 Бюджетного кодекса РФ), и право представительного органа муниципального образования по рассмотрению и утверждению решения о бюджете (в данном случае в части утверждения объемов финансового обеспечения реализации программы) является действенным средством оказания влияния на политику развития муниципального образования.

Аналогичная ситуация и с положениями ст. 179.3 Бюджетного кодекса РФ. Более того, ведомственные целевые программы — это программы, направленные на осуществление федеральными органами исполнительной власти или организациями, являющимися главными распорядителями средств федерального бюджета, государственной политики в установленных сферах деятельности, а также на обеспечение достижения целей и задач государственных программ Российской Федерации и повышение результативности расходов федерального бюджета (постановление Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. № 239 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ»). То есть утверждение ведомственных целевых программ — это прерогатива исполнительных органов муниципальных образований. Предоставление права по принятию ведомственных целевых программ представительным органам нарушит действующую систему сдержек и противовесов на муниципальном уровне.

Таким образом, нет четкого законодательного регулирования в вопросе о том, в соответствии с актом какого органа муниципального образования должна утверждаться та или иная программа развития муниципального образования.

Практика на уровне муниципальных образований складывается различная. В некоторых муниципальных образованиях программы социальноэкономического развития принимаются исполнительным органом местного самоуправления^[2], в других — представительным органом^[3].

В решении данного вопроса видится необходимость преодоления коллизий, возникающих между нормами Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Бюджетным кодексом РФ. Очевидно, что при рассмотрении данных понятий следует исходить из того, что программа комплексного социально-экономического развития муниципального образования включает в себя концепцию, планы (в зависимости от сроков — долгосрочный, среднесрочный, годовой), а также программы развития муниципального образования.

В целях реализации комплексного подхода к решению вопросов социально-экономического развития муниципальных образований Правительство РФ утвердило Правила предоставления органами местного самоуправления органам государственной власти статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования^[4]. В них установлены формы федерального государственного статистического наблюдения, содержащие статистические показатели, адреса, а также периодичность, сроки и способы их предоставления. На должностных лиц органов местного самоуправления возложена ответственность как за непредоставление статистической информации по формам федерального государственного статистического наблюдения, так и за предоставление недостоверной статистической информации в соответствии с законодательством РФ.

Комплексное социально-экономическое планирование развития муниципального образования имеет решающее значение для муниципального образования. Оно позволяет выявить основные проблемы социально-экономического развития муниципального образования, предложить возможные сценарии развития, осуществить оценку действующих мер по улучшению социально-экономического положения. Задачами комплексного социальноэкономического развития муниципального образования, как правило, являются создание условий для устойчивого экономического развития области, для повышения уровня и качества жизни населения области.

Планы экономического и социального развития муниципального образования формируются с учетом основных проблем, характерных для жизнедеятельности населения муниципального образования. К числу основных можно отнести: создание благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, формирование благоприятного социального климата для деятельности и здорового образа жизни населения, проведение мероприятий по оздоровлению экологии и предупреждению чрезвычайных ситуаций, реформирование промышленности, развитие транспортной инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства, инфраструктуры связи, доступа к современным информационным технологиям.

В программах развития муниципального образования также содержатся индикаторы социально-экономического развития муниципального образования. Например, улучшение качества среды обитания жителей муниципального образования определяется следующими показателями:

• — средняя обеспеченность жильем на одного человека;
• — протяженность автомобильных дорог;
• — обеспеченность населения собственными легковыми автомобилями;
• — увеличение основных фондов (капитальных вложений) социальной сферы в расчете на душу населения (в среднем за пятилетний период).

К числу индикаторов также могут быть отнесены: экономическое развитие муниципального образования, обеспечение платежеспособного спроса населения муниципального образования на товары и услуги, рост производства продукции, укрепление финансового потенциала муниципального образования и повышение его доступности и др.

• [1] Комплексные программы социально-экономического развития муниципальных образований. Опыт, проблемы, рекомендации / под общ. ред. Т. В. Псаревой. Новосибирск, 2006.С. 14.
• [2] См.: О Комплексной программе социально-экономического развития муниципальногообразования «Кяхтинский район» Республики Бурятия на 2008—2010 годы и на периоддо 2017 года; постановление Местной администрации городского округа Нальчик КБРот 9 февраля 2010 г. № 178 «О разработке муниципальных комплексных программ развитияотраслей экономики на период до 2015 года».
• [3] См., например: решение Совета МО городского округа «Сыктывкар» от 8 декабря2011 г. Х" 5/2011;101 (рсд. от 15.02.2013) «Об утверждении Программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования городского округа „Сыктывкар“ на 2011—2015 годы»; решение Горно-Алтайского городского Совета депутатовот 31 октября 2013 г. № 13−4 «Об утверждении плана социально-экономического развитиямуниципального образования „Город Горно-Алтайск“ на 2014 год».
• [4] См., например: постановление Правительства РФ от 11 ноября 2006 г. Х" 670 «О порядкепредоставления органами местного самоуправления органам государственной власти статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования».