Понятие государственно-частного партнерства

Понятие государственно-частного партнерства в отечественной и международной практике

Актуальность задачи по выработке приемлемого в российских условиях понятия ГЧП обусловлена отсутствием в российском законодательстве легального определения данного явления. В связи с этим выработка общих принципов этого процесса применительно к развитию отраслей инфраструктуры встречает значительные затруднения.

Для преодоления данного противоречия был предпринят сравнительный анализ международных подходов к определению содержания понятия ГЧП. В связи с этим важно отметить, что в силу специфики стран и национальных особенностей законодательства существует большое количество определений и связанных с ними подходов к пониманию сущности ГЧП. Наиболее существенное различие заключается в том, что в одних странах ГЧП понимается как альтернатива прямому бюджетному финансированию инфраструктурных проектов, а в других — как вариант партнерства между государством и бизнесом при реализации проектов в различных формах. По причине подобной неоднородности подходов прямая экстраполяция какого-либо одного из зарубежных определений ГЧП в российской практике представляется неприемлемой.

В то же время важно вычленить из наиболее распространенных подходов к ГЧП присущие ему сущностные характеристики и свойства в целях выработки на данной основе самостоятельного определения понятия ГЧП, подходящего для отечественных условий. Ниже приведен ряд определений понятия «государственно-частное партнерство», используемых в национальном законодательстве, а также ведущими мировыми консалтинговыми и рейтинговыми агентствами.

Всемирный банк (далее — ВБ), на наш взгляд, дал наиболее общее определение, согласно которому под ГЧП понимаются среднесрочные или долгосрочные соглашения между государственной и частной стороной, в рамках которых ряд услуг передаются из сферы ответственности государственного сектора частной стороне^[1].

Согласно определению ОЭСР ГЧП — это соглашение между государством и одним или несколькими частными партнерами (iвключая операторов и финансовые институты), в соответствии с которым задачи государства по предоставлению услуг объединяются с задачей частных партнеров по извлечению выгоды. Эффективность данных соглашений зависит от характера распределения рисков между частным и государственным партнерами^[2].

В соответствии с определением Международного валютного фонда (далее — МВФ) ГЧП относятся к соглашениям, в рамках которых частная сторона создает инфраструктурные объекты и предоставляет услуги, которые традиционно предоставлялись государством. Частная сторона финансирует и реализует работы (оказывает услуги) и тем самым принимает на себя значительную часть рисков в рамках проекта. Государственно-частные партнерства предполагают широкий спектр социально-экономических инфраструктурных проектов, однако в основном используются для строительства больниц, школ, тюрем, дорог, мостов и туннелей, трамвайных сетей, систем контроля воздушного движения, водно-коммунальных и водоочистных сооружений, а также для эффективного управления ими.

В Европейском союзе (далее — ЕС) в рамках программ «Европейской инициативы экономического роста» и «Развитие Трансъевропейской транспортной системы» реализуется большое количество инфраструктурных проектов с использованием механизмов ГЧП, постоянно выходят публикации по данной тематике. Однако на уровне ЕС отсутствует единое понимание сущности ГЧП. В так называемой «Зеленой книге о государственно-частном партнерстве и законодательстве Сообщества по государственным контрактам и концессиям» под ГЧП понимаются формы сотрудничества между государственными властями и бизнес-сообществом, целью которого является обеспечение финансирования, строительства, реконструкции, управления и содержания инфраструктурных объектов или предоставление услуг^[3].

В разных странах ЕС существуют собственные определения рассматриваемого понятия, соответствующие местным условиям. Так, немецкое федеральное министерство транспорта, строительства и городского развития определяет ГЧП как долгосрочное регулируемое контрактами сотрудничество между государственным и частным секторами для эффективного осуществления государственных задач по совмещению необходимых ресурсов (например, ноу-хау, управляющего фонда, капитала, персонала) и распределения связанных с проектами рисков между партнерами по проекту в соответствии с их навыкам и компетенциями.

Во Франции в силу особенностей национального законодательства отсутствует официальная регламентация понятия ГЧП, однако на практике концепция последнего реализуется в формате концессионных или партнерских соглашений с заранее оговоренными условиями получения прибыли и разделения рисков. Французские авторы также отмечают, что в стране отсутствует прямой эквивалент термина publicservice, и наиболее близким к нему по значению является понятие «обслуживание общественного экономического интереса»^[4].

В Польше ГЧП рассматривается как сотрудничество между государственным и частными секторами, нацеленное на реализацию проектов и предоставление услуг, оказание которых традиционно находилось в ведении государственного сектора. Данное сотрудничество основывается на предположении о способности каждой стороны осуществлять собственные, возложенные на нее задачи более эффективно, нежели другая сторона. Таким образом, стороны дополняют друг друга, взаимодействуя в рамках ГЧП, осуществляя при этом необходимый объем общих задач, с которыми они могут справиться наилучшим образом. При условии разделения ответственности и рисков посредством механизма ГЧП достигается наиболее эффективный с точки зрения затрат способ по созданию инфраструктурных объектов и предоставлению услуг. В рамках ГЧП каждая из сторон получает собственную выгоду, соразмерную собственным интересам^[5].

В Великобритании ГЧП рассматриваются как соглашения, которые характеризуются совместной работой публичного и частного секторов. В случаях, когда реализация государственных услуг предполагает инвестиции в инфраструктурные объекты со стороны частного сектора, наиболее часто используемым вариантом формы ГЧП является частная финансовая инициатива^[6]. В самом широком смысле понятие ГЧП может покрывать все виды сотрудничества между государственным и частным секторами для реализации политики оказания услуг и создания инфраструктурных объектов.

В документе Королевского казначейства «О новых подходах к организации государственно-частного партнерства» определено, что существует ряд моделей ГЧП, характерной особенностью которых является сотрудничество и разделение рисков между государственным и частным секторами. Данное сотрудничество может включать относительно простые построенные на принципе аутсорсинга партнерства, в рамках которых услуги предоставляются на основе среднесрочных договоров, или более долгосрочные партнерства с привлечением частного финансирования, такого как частная финансовая инициатива^[7].

На уровне правительства Великобритании ГЧП характеризуется как ключевой элемент стратегии по обеспечению своевременного, высококачественного коммунального обслуживания и повышения конкурентоспособности страны^[8].

В трактовке Министерства транспорта Соединенных Штатов Америки (далее — США) ГЧП — это контрактное соглашение, заключаемое между государственным и частным сектором, которое позволяет частной стороне участвовать в большей степени в государственной собственности и исполнять функции, традиционно находящихся в ответственности государства. Данные соглашения обычно включают в себя наем государственным органом или ведомством частной компании с целью реконструкции, строительства, управления, содержания и (или) заведование объектом или системой. В то время как у государственного сектора, как правило, сохраняется право собственности на объект или систему, частная сторона наделяется дополнительными правами по принятию решений о способе реализации проекта^[9]. Согласно данной трактовке под понятие ГЧП попадает широкий спектр отношений: от сравнительно простых контрактных до более сложных структурных проектов ГЧП.

Совет по государственно-частному партнерству Канады определяет ГЧП как совместное предприятие государственной и частной сторон, основанное на предположении, что опыт и квалификация каждой из сторон позволяют решить определенные задачи посредством распределения ресурсов, рисков и доходов^[10][11].

Агентство Deloitte определяет ГЧП как комплексные коммерческие соглашения, целью которых является оптимальное распределение ответственности, рисков и доходов. Существование успешных партнерств требует осуществления качественной проработки и анализа проектов, эффективной системы передачи полномочий по реализации работ и последовательного достижения поставленных целей^[10].

Международная сеть компаний Price Waterhouse Coopers отмечает, что в рамках мировой практики отсутствует общепринятое определение ГЧП или его моделей, а подданный термин подпадает достаточно большой перечень разнообразных структурных проектов, в рамках которых частный сектор реализует государственные объекты или предоставляет услуги, которые обычно находятся в ведении государства^[13].

Консалтинговое агентство Ernst & Young в своей литературе рассматривает ГЧП в качестве соглашения между государством и частным сектором с целью предоставления общественных услуг и создания объектов инфраструктуры. В рамках подобного соглашения стороны используют собственный опыт и преимущества для выполнения совместных задач^[14].

Аудиторская компания KPMG определяет ГЧП как ключевой инструмент государства по достижению целей преобразования инфраструктуры, в рамках которого частная сторона берет на себя финансирование и управление государственной собственностью, а также коммерческие риски, связанные с предоставлением определенных услуг.

Таким образом, согласно сформировавшимся в Европе представлениям, ГЧП есть оказание государственной (общественной) услуги частным сектором, взаимодействующим с государством^[15].

В Модельном законе «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственночастного партнерства», разработанном в 2011 г. экспертами Государственной Думы, ГЧП понимается как привлечение субъектом РФ, муниципальным образованием российского или иностранного юридического лица, объединения юридических лиц или индивидуальных предпринимателей для выполнения работ по техническому обслуживанию, эксплуатации, реконструкции, модернизации или новому строительству объектов общественной (социальной) инфраструктуры, предоставлению публичных услуг с их использованием на условиях разделения рисков, компетенций и ответственности, путем заключения и исполнения соглашения о государственно-частном партнерстве.

В проекте Федерального закона «Об основах государственночастного партнерства в Российской Федерации», находящемся на рассмотрении в Государственной Думе, ГЧП определено как юридически оформленное па определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, осуществляемое на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, которое заключено по результатам конкурсных процедур, в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения доступности и повышения качества товаров, работ, услуг.

Ряд российских авторов предлагают собственную трактовку рассматриваемого понятия. Так, профессор В. Г. Варнавский, исходя из специфики российского законодательства, обозначает ГЧП как юридически закрепленную форму взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями, в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре видов экономической деятельности^[16].

В свою очередь Е. Коровин определяет ГЧП как среднесрочное или долгосрочное сотрудничество между общественным и частным сектором, в рамках которого происходит решение политических задач на основе объединения опыта и экспертизы нескольких секторов и разделения финансовых рисков и выгод^[17]. Существует множество других определений ГЧП, предлагаемых различными авторами.

Таким образом, для выработки обобщенного определения рассматриваемого понятия представляется возможным выделить из приведенных выше мнений сущностные характеристики ГЧП, которое, как считает большинство авторов, предполагает:

• — достижение задач социально-экономического развития;
• — выполнение работ;
• — предоставление публичных (общественных) услуг;
• — привлечение публичной стороной частной стороны;
• — техническое обслуживание, эксплуатацию, реконструкцию, модернизацию, строительство объектов общественной инфраструктуры;
• — долгосрочное сотрудничество;
• — взаимовыгодный характер взаимодействия;
• — разделение рисков, компетенций и ответственности;
• — заключение соглашения.

Результаты сравнительного анализа приведенных зарубежных определений по этим основаниям представлены в табл. 1.1.

Таким образом, подводя итоги проведенного анализа, следует отметить, что в качестве предмета ГЧП в общем случае можно рассматривать отношения в процессе взаимодействия государственного и частного сектора по выполнению конкретных проектов.

• 1 См.: Engel Е., Fischer R., Galetovic A. Public-private partnerships: when and how. Ccntrode Economia Aplicada, Chile: Universidaddc Chile, 2008. P. 13.
• 2 Консультационная группа «ГЧП при строительстве объектов инфраструктуры».
• 23

ГЧП, включая инвестиции в объекты инфраструктуры и оказание услуг с помощью данных объектов¹.

Таблица 1.1

Сравнительный анализ подходов к определению сущности ГЧП

Окончание табл. 1.1

Разделение рисков является обязательным условием отношений ГЧП. При этом наибольшую сложность представляет поиск оптимального распределения рисков в зависимости от специфики проекта ГЧП (отрасль, тип контракта, условия финансирования и т. д.). Общее правило: каждый риск по проекту несет та сторона, которая способна наилучшим образом им управлять. Необходимость поиска оптимального распределения рисков также повышает значимость предпроектной стадии ГЧП по сравнению с государственным заказом. Целью ГЧП является обеспечение динамичного социально-экономического развития (в первую очередь, на уровне региона) при условии повышения эффективности использования бюджетных средств и за счет дополнительных инвестиций, привлекаемых из внебюджетных источников, а также путем повышения качества услуг государственного сектора^[18].

С точки зрения государственной политики по развитию инфраструктуры ГЧП направлено на привлечение организаций частного сектора к реализации ресурсои капиталоемких инфраструктурных проектов, а также обеспечение развития отраслей общественной инфраструктуры и в конечном счете — на повышение уровня жизни населения.

• [1] См.: URL: http://www.ppp.worldbank.org/public-private-partnership (официальный сайт ВБ).
• [2] См.: PPPs In Pursuit of Risk Sharing and Value for Money. OECD, 2008. P. 19.
• [3] См.: URL: http://www.europa.eu/legislation_summaries/internal_rnarket/businesses/public_ procurement/122 012_en.htm
• [4] Typologie ties PPP: Compariasionjuridique et terminologique des PPP dans lesconceptions Fracaise et Anglo-Saxonne. URL: http://www.economie.gouv.fr/files/files/directions_services/ppp/glossairc_fr_cn.pdf
• [5] См.: URL: http://www.ppp4krakow.net/About_PPP/Definition,_origin_and_evolution
• [6] См.: URL: http://www.webarchive.nationalarchives.gov.uk/20 130 129 110 402/http://www.hm-treasury.gov.uk/ppp_index.htm
• [7] См.: URL: http://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attach-ment_data/file/205 112/pf2_infrastructure_new_approach_to_public_private_parnerships_51 212.pdf
• [8] См.: Public Private Partnership — the Government’s Approach. London, 2000.P. 6.
• [9] См.: URL: http://www.ncsl.org/documents/transportation/PPPTOOLKIT.pdf
• [10] См.: URL: http://www.pppcouncil.ca/resources/about-ppp/definitions.html
• [11] См.: URL: http://www.deloitte.com/view/en_xa/xa/services/public-private-partnerships-for-infrastructure/index.htm
• [12] См.: URL: http://www.pppcouncil.ca/resources/about-ppp/definitions.html
• [13] /| См.: URL: http://www.pwc.com/gx/en/government-infrastructure/pdf/promi-sereport.pdf
• [14] См.: URL: http://www.ev.com/Publication/vwLUAssets/Accelerating РРРin_India/$F!LE/Accelerating%20PPP%20in%20India%20-%20FINAL (Secured).pdf
• [15] См.: Snelson Р. Public-private partnerships in transition countries // Law intransition. 2007. P. 31; Gedcles A. Public Procurement: a Practical Guide to UKRegulations and Associated Community Rules. 2lul cd. 1997. P. 21.
• [16] См.: Варнавский В. Г. Концессионные формы управления государственнойсобственностью // Проблемы теории и практики управления. 2002. № 4. С. 40—46.
• [17] Коровин Е. Кредитный риск проектов частногосударственного партнерстваи механизмы поддержки // Федеральные инструменты поддержки инвесторов: материалы круглого стола. М., 2006. С. 33.
• [18] См.: Воротников А. М., Королев В. А. О развитии государственно-частногопартнерства в российских регионах. М., 2010. С. 94.