Основы российского законодательства о государственно-частном партнерстве

Правовой статус проектов государственно-частного партнерства в России

Законодательство РФ на современном этапе находится в процессе совершенствования. С момента принятия в 2005 г. профильного федерального закона накоплен известный опыт реализации концессионных соглашений, а также определенный набор критических моментов и коллизий, нуждающихся в доработке.

В настоящем подпараграфе кратко охарактеризованы особенности правового статуса концессий в России, определенного в Законе о концессионных соглашениях и ряде иных нормативных правовых актах различного уровня.

В Российской Федерации главным регулятором отношений бизнеса и государства в сфере концессий является Закон о концессионных соглашениях.

Закон о концессионных соглашениях регулирует отношения, возникающие в связи с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением концессионных соглашений, и предусматривает единственную договорную модель концессионного соглашения, в соответствии с которой концессионер осуществляет строительство и (или) реконструкцию объекта соглашения, находящегося в собственности концедента или подлежащего передаче в собственность концеденту после строительства (реконструкции) с последующей эксплуатацией данного объекта концессионером на праве владения и пользования.

Принятию названного закона предшествовала длительная полемика, а сам законопроект прошел целый ряд модификаций, в которых отразилась вся палитра мнений представителей профессионального сообщества о специфике концессионных соглашений. На этапе длительного обсуждения проекта Закона о концессионных соглашениях в качестве аргумента против его принятия высказывалось утверждение, что гражданская правосубъектность государства и других публично-правовых образований обусловливает необходимость отражения этой особенности в тексте закона.

Описанные соображения экспертов нашли отражение в принятом Законе о концессионных соглашениях. Вместе с тем в качестве критического фактора следует отметить, что на федеральном уровне до сих пор законодательно не урегулированы следующие важные вопросы:

• — о доктринальном представлении относительно правовой природы концессии и концессионных соглашений;
• — их месте в системе смежных договорных институтов;
• — соотношении в них публично-правовых и частноправовых начал,
• — природе прав, приобретаемых концессионером на концессионный объект;
• — изменении и расторжении концессионного соглашения в случае общественной необходимости;
• — перспективах развития концессионного законодательства в России.

Кроме того, важно констатировать отсутствие федерального законодательства о ГЧП, одной из форм которого являются концессионные соглашения. Сравнение параметров концессионного законодательства и разрабатываемого законодательства РФ о ГЧП приведено в приложении 2.

Отсутствие эффективного и достаточного регулирования договорных инструментов ГЧП на федеральном уровне обусловило разработку и принятие некоторыми субъектами РФ региональных законов о ГЧП.

Региональный опыт

Первым в ряду региональных законодательных актов о ГЧП стал Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. № 627−100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах», который устанавливает формы имущественного участия публичного партнера в проектах ГЧП, в частности, путем предоставления прав аренды на земельные участки и иные объекты движимого и недвижимого имущества, находящиеся в собственности города. Виды имущества, которые могут быть объектом соглашения о ГЧП, также поименованы в законе. По данному законодательному акту подготовлены и реализованы крупные проекты (развитие аэропорта Пулково, Западный скоростной диаметр, «Славянка» и др.).

Практика подготовленных и реализованных проектов ГЧП в Санкт-Петербурге продемонстрировала, что цели создания регионального закона полностью себя оправдали. Закон стал альтернативным инструментом для уже существующих концессионных соглашений с гораздо более гибким регулированием и, в частности:

• — закрепил открытый перечень договорных моделей (Закон о концессионных соглашениях предусматривает лишь одну модель, предполагающую государственную собственность на объект соглашения);
• — установил гибкий перечень обязательных и факультативных условий соглашения о ГЧП;

предусмотрел возможность осуществления различных выплат частному партнеру, характерных для практики реализации проектов ГЧП;

• — предусмотрел возможные обеспечительные механизмы в рамках проекта (что необходимо для обеспечения финансовой привлекательности проекта);
• — закрепил открытый перечень критериев конкурса с перечнем основных возможных критериев;
• — закрепил, но аналогии с Законом о концессионных соглашениях гарантии прав частных инвесторов;
• — установил необязательный порядок применения примерных соглашений о ГЧП;
• — закрепил возможность передачи спора по проекту в третейский суд или международный коммерческий арбитраж;
• — закрепил терминологическую базу ГЧП.

Закон Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» можно, бесспорно, считать прогрессивным документом, новеллой в сфере ГЧП, в том числе в части установленных им правил о проведении конкурса на право заключения соглашения о ГЧП и договора аренды земельного участка для целей строительства. Закон устанавливает критерии отбора победителя конкурса, требования к участникам конкурса, этапы конкурсной процедуры, порядок подачи конкурсных предложений, которые в целом соответствует правилам, известным международной практике по проектам ГЧП.

При этом конкурсная процедура, урегулированная законом Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах», не вполне соответствует правилам о земельных торгах, установленным федеральным земельным законодательством, а также правилам о торгах на право заключения договора аренды государственного имущества, установленным Федеральным законом от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции).

Так, в земельном законодательстве не установлены четкие критерии конкурса, требования к участникам и конкурсные этапы, иные детали конкурса, что приводит к риску признания несоответствия конкурса, проводимого в соответствии с Законом Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» Земельному кодексу РФ. В отличие от земельных торгов торги на право аренды государственного имущества (зданий, инфраструктурных объектов) на федеральном уровне урегулированы с высокой степенью детализации и Закон о защите конкуренции не устанавливает прав субъектов РФ на расширительное толкование установленных федеральным законодателем правил или на их изменение.

В связи с этим при проведении конкурсов по проектам ГЧП в соответствии с Законом Санкт-Петербурга «Об участии СанктПетербурга в государственно-частных партнерствах» возникают риски оспаривания конкурсных процедур по причине их неполного соответствия федеральному законодательству, а на этапе реализации инвестиционного проекта риски оспаривания прав инвестора в отношении государственного имущества. Следует особо обратить внимание на то, что Закон о защите конкуренции содержит регулирование процедуры обжалования торгов, проводимых с нарушением данного закона.