Икт в деятельности органов власти и граждан по управлению государством

Проблема адекватности информационновычислительной инфраструктуры

Как говорилось выше (см. Главу 2), информационное общество как социальная система характеризуется высокой эффективностью вычислительно-информационных технологий (технологический фактор), используемой для повышения качества жизни людей, обладающих информационной культурой (человеческий фактор). При этом указанные признаки охватывают все стороны жизни, в том числе и взаимоотношения граждан и государства, чему и посвящена эта глава.

Для начала рассмотрим технологический фактор, выраженный, в первую очередь, в информатизации государственного управления. В настоящее время от внедрения ИКТ в государственном управлении ожидают следующих эффектов [63].

• 1. Повышение оперативности и результативности взаимодействия граждан и организаций с органом государственной власти (минимум времени, решение вопроса).
• 2. Упрощение гражданам поиска требуемых документов (минимум времени, отсутствие ошибок).
• 3. Снижение затрат времени государственными служащими на разъяснения (повышение производительности их профессионального труда).
• 4. Использование Интернета гражданами и организациями для запросов, справок, предоставления отчетности в органы государственного управления (минимизация затрат личного времени, повышение качества жизнедеятельности).

Прямой экономический эффект от внедрения ИКТ связывают с высвобождением площадей, затрачиваемых ранее на хранение документов; с сокращением числа сотрудников при росте объема работ с документами; с сокращением времени выполнения бизнес-процессов органами государственного и муниципального управления (связанными, в частности, с экономией времени на операциях с документами). Косвенный эффект от внедрения ИКТ улучшение качества принимаемых решений, повышение доверия граждан к власти, снижение косвенных общественных издержек на содержание органов власти, повышение производительности общественного труда.

Развитие ИКТ в органах государственного и муниципального управления является одним из приоритетных направлений текущей административной реформы, целью которой является повышение эффективности государственного и муниципального управления.

Задачи текущего этапа реформы включают [60]:

• 1) переход федеральных органов исполнительной власти на оказание государственных услуг в электронном виде с использованием общероссийского государственного информационного центра;
• 2) создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг на территориях субъектов РФ.

На федеральном уровне был утвержден «План перехода федеральных органов исполнительной власти на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде» (распоряжение правительства № 1555-р от 17 октября 2009 г.), который предусматривает поэтапный переход к использованию ИКТ при оказании 74 наиболее социально значимых услуг федеральными министерствами и ведомствами.

На уровне субъектов РФ и органов местного самоуправления правительственным распоряжением № 1993;р от 17 декабря 2009 г. был утвержден сводный перечень первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде органами исполнительной власти.

Далее федеральное правительство утвердило перечень услуг, которые должны включаться в реестр государственных (муниципальных) услуг, предоставляемых в электронной форме. В перечень вошли 74 услуги, из которых 23 предоставляются федеральными учреждениями, 32 — госучреждениями субъектов РФ и 19 — муниципальными учреждениями (распоряжение № 729-р от 25 апреля 2011 г.).

Переход к «электронной форме» предоставления государственных и муниципальных услуг был законодательно подкреплен в разделах Федерального закона № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27 июля 2010 г.

В соответствии «Стратегией развития информационного общества в Российской Федерации», утвержденной в 2008 г., планировалось, что к 2015 г. все виды госуслуг будут осуществляться только с использованием ИКТ. Система оказания государственных услуг на основе ИКТ оформилась в концепцию электронного правительства как системы документооборота государственного управления. 6 мая 2008 г. Правительством России утверждена Концепция электронного правительства как способ предоставления информации и оказания уже сформировавшегося набора государственных услуг гражданам, бизнесу, другим ветвям государственной власти и государственным чиновникам, при котором личное взаимодействие между государством и заявителем минимизировано и максимально возможно используются ИТ. ЭП не является дополнением или аналогом традиционного правительства, а лишь определяет способ взаимодействия на основе активного использования ИКТ в целях повышения эффективности предоставления государственных услуг.

Алгоритм получения государственной или муниципальной услуги с помощью ИКТ можно разбить на три этапа [94]:

Этап 1. Подача заявки на услугу. Гражданин обращается на определенный Интернет-портал, проходит идентификацию, а затем подает заявку на оказание нужной ему услуги в электронном виде. За неимением компьютера, указанные операции можно провести через инфоматы. Если нет возможности воспользоваться и терминалом, гражданин может позвонить по единому федеральному или региональному телефонному номеру в центр обработки соответствующих обращений, где за него и от его имени заявку подадут операторы. Кроме того, предусмотрена возможность оформить заявку на услугу, лично общаясь с работником центра, путем посещения МФЦ, работающего в режиме «одного окна».

Этап 2. Выполнение заявки. Поданная заявка поступит в учетную систему того органа власти, который оказывает запрашиваемую услугу. Система обработает заявку, обратится в нужные БД других органов власти, согласует с ними подготавливаемый документ. Все подобные действия планируется осуществлять также по электронным каналам связи; причем гражданин получит возможность контролировать процесс оказания ему услуги, отслеживая на сайте конкретного органа власти и на портале госуслуг ход выполнения заявки на протяжении всех его стадий.

Этап 3. Выдача результата заявки. Получив ответы на запросы и проведя необходимые согласования, ответственный за востребованную госуслугу орган власти принимает окончательное решение, которое вводится в БД. После этого он направляет гражданину соответствующее уведомление. В случае необходимости заявителю вручается бумажный оригинал документа. При этом предусматривается как личная явка гражданина в учреждение либо в МФЦ, так и доставка курьерской службой.

Для реализации электронных услуг запущена разработка целого комплекса ИС, таких как Единый портал государственных и муниципальных услуг; Единая система межведомственного электронного взаимодействия; Национальная платформа распределенной обработки данных; Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие ИС, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме; Информационная система головного удостоверяющего центра.

Инфраструктура взаимодействия этих ИС регламентирована в форме требований к системной организации, утвержденных правительственным постановлением № 451 «Об инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме» от 8 июня 2011 г. Из документа следует, что рассматриваемая «инфраструктура взаимодействия» представляет собой сложный комплекс информационно-технологических и телекоммуникационных элементов, объединенных в три группы.

Первую составляют перечисленные выше информационные системы.

Вторую группу образуют элементы организационно-технические: а) центры общественного доступа, предназначенные для информирования заявителей о деятельности органов и организаций и о предоставляемых ими услугах, а также для обеспечения доступа заявителей к получению государственных и муниципальных услуг в «электронной форме»: б) центры телефонного обслуживания, оказывающие услуги по информированию заявителей с использованием телефонной связи о государственных и муниципальных услугах, предоставляемых органами и организациями.

Третью группу формируют инженерные и вспомогательные элементы, среди которых: система обеспечения информационной безопасности, информационно-телекоммуникационные сети, а также сеть ЦОД, обеспечивающих функционирование инфраструктуры взаимодействия.

Как оценены результаты проведенных масштабных мероприятий?

19 сентября 2013 г. обнародована «Концепция развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде», разработанная Министерством экономического развития РФ и Министерством связи и массовых коммуникаций РФ [59]. Эта концепция критикует нынешнее состояние инфраструктуры ЭП, отмечая ее дороговизну, избыточность, низкую надежность и закрытость.

Критическая оценка звучит и в интервью руководителя Центра компетенций «Информационные технологии в госуправлении» компании АйТи Виктором Гридневым. В нем, в частности, отмечается тот факт, что услуги переводятся в электронный вид каждая своим «уникальным способом», в то время как гораздо эффективнее разработать методологию и стандарт перевода. Кроме того, вопрос «Подходит ли „инфраструктура электронного правительства“ для того, чтобы заработало полноценное „электронное правительство“ для предоставления государственных услуг в электронном виде в России на всех уровнях?» остался открытым. «От ответа на данный вопрос зависит, что и как делать дальше: чинить и исправлять существующую конструкцию „инфраструктуры“ или разрабатывать новые схемы».

В отчете по результатам аудита Минкомсвязи, опубликованном в прессе, отмечено, что сформированная инфраструктура структурно избыточна, недостаточно управляема и не способна к развитию вследствие того, что «создание инфраструктуры осуществлялось последовательно, по мере возникновения новых задач, без проектирования технической архитектуры, стандартизации внешних интерфейсов, должного документирования информационных систем и порядка их эксплуатации» [39]. Избыточные архитектурные решения ведут к завышенным затратам на поддержку и эксплуатацию системы, на закупку и модернизацию дорогостоящего и быстро устаревающего оборудования.

Несогласованность и хаотичность внедрения ИКТ на муниципальном и региональном уровнях привели существованию разрозненных ресурсов и БД. «На сегодня мы выявили уже 1092 единицы информационных ресурсов. Но основная проблема заключается в том, что каждое ведомство фактически создавало их автономно, многое либо дублируется, либо пересекается» [44].

«Для реального повышения эффективности работы с помощью новых технологий нужно не просто автоматизировать существующие процессы, но весьма радикально изменить внутреннюю структуру и принципы работы системы. Для реального повышения эффективности работы с помощью новых технологий нужно не просто автоматизировать существующие процессы, но весьма радикально изменить внутреннюю структуру и принципы работы системы» [33,94]. Эта работа в подавляющем числе случаем тоже не делается.

Во всех перечисленных источниках отмечаются правовые вопросы предоставления электронных услуг. Различные федеральные нормативные правовые акты по-разному определяют государственные и муниципальные услуги. Вопрос об ответственности чиновников при предоставлении госуслуг остается неурегулированным. Сотрудникам департаментов, учреждений государственного и муниципального управления приходится вести двойную работу: по традиционному («бумажному») сценарию и по сценарию с применением ИКТ.

В «Концепции…» отмечается, что не созданы удобные и доступные механизмы перевода документов из бумажной в электронную форму, а правовая база предоставления услуг часто не предусматривает электронных каналов взаимодействия. «Мы столкнулись при создании „единого окна“ с рядом проблем. Например, налоговая инспекция считает, что не вправе предоставлять нам данные, ссылаясь на соблюдение конфиденциальности в работе со сведениями о клиентах. А справка о доходах как раз требуется для оформления пособий, и ее по-прежнему горожанам приходится брать в индивидуальном порядке» [44].

Все вышесказанное характеризует организационно-технологическую сторону проблемы внедрения ИКТ в государственное управление. Теперь обратимся к роли человеческого фактора в данной проблеме.

Первая проблема, выявленная в результате опросов граждан, состоит в том, что многие группы населения попросту не готовы к электронному взаимодействию с органами управления ввиду недостаточной компьютерной грамотности, а также элементарного отсутствия доступа к глобальным сетям.

Вторая проблема заключается в общей неосведомленности граждан о существующих сервисах по электронным услугам. Официальные отчеты министерств констатируют: «41% населения России еще не знает о таком федеральном ресурсе, как gosuslugi.ru, с помощью которого можно получать в электронном виде услуги более 30 министерств и ведомств». Такой вывод был сделан 27 сентября 2013 г. в результате масштабного исследования «Электронное правительство и электронная демократия в России: текущее состояние и перспективы развития», проведенного компания SAP СНГ и Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ).

Третья проблема состоит в том, что граждане с достаточно высоким уровнем компьютерной грамотности и осведомленности в электронных услугах не всегда могут получить ожидаемый результат либо затрачивают на это неоправданно много времени. Причина в том, что предоставление услуг распределено по всем трем уровням власти: федеральном, региональном и муниципальном, что отразилось на структуре соответствующих порталов для предоставления услуг. Это вводит граждан в заблуждение относительно того, на какой портал им следует обращаться в конкретной жизненной ситуации. В «Концепции…» отмечается, что значительное число региональных и муниципальных услуг предоставляются исключительно через соответствующие официальные сайты или региональные порталы, что требует от граждан многократных регистраций и предоставления одних и тех же персональных данных различным операторам.

Особенно эта проблема актуальна в сфере услуг ЖКХ. В крупных городах существуют налаженные системы оплаты коммунальных услуг, электроэнергии и т. п. Однако все они существуют независимо друг от друга, в каждой гражданин должен иметь учетную запись, защищенную паролем.

Правда, в 2014 г. был запущен проект создания Единой информационной системы ГИС ЖКХ [17]. Внешне ГИС будет представлять собой интернет-портал, который позволит любому человеку зайти в личный кабинет и посмотреть, за что он платит, увидеть как свои расчеты, так и расчеты своей управляющей компании. Помимо управляющих компаний ГИС ЖКХ охватит и компании, предоставляющие коммунальные услуги. На ресурсе будут сосредоточены данные о теплоснабжении, энергоснабжении, водоснабжении, водоотведении, объеме предоставленных услуг. Портал ГИС ЖКХ будет содержать и ряд дополнительных сервисов. В частности, пользователи смогут проводить собрания домовладельцев в электронной форме, отбирать управляющие компании на основе их общедоступных рейтингов, которые будут формироваться ими самими. Функционально централизованная ИС в сфере ЖКХ должна показать гражданам, участникам рынка и органам власти полную картину качества и стоимости услуг. На портале, который станет частью Единого портала госуслуг, должны отражаться все платежные документы, формируемые ресурсоснабжающими организациями или управляющими компаниями.

Касательно платежей муниципального уровня, в «Концепции…» предполагается создание отдельного элемента инфраструктуры электронного правительства — единого платежного шлюза, интегрированного с Государственной информационной системой о государственных и муниципальных платежах и обеспечивающий взаимодействие плательщиков с провайдерами платежных услуг.

Какие выводы следуют из всего сказанного применительно к условиям существования ИО? Среда взаимодействия граждан с государством пока еще мало способствует повышению качества их жизни. В чем это выражается и что необходимо изменить?

• 1. Предоставление услуги чаще всего означает получение какоголибо документа для представления его в органы государственного или муниципального управления. При налаженной информационной инфраструктуре соответствующие ведомства должны обмениваться нужными данными без участия самого гражданина. По большому счету, запрос должен инициироваться не гражданином, а ведомством, которое использует данные для соответствующего управленческого решения, аналитики и т. п. Для этого требуется слаженная работа служб документооборота и межведомственного взаимодействия, а также система идентификации каждого гражданина. Каждая услуга должна быть нацелена не на выдачу очередной справки, а на решение вопроса, выполнение действия, требуемого клиентом.
• 2. Должны быть максимально автоматизированы рутинные задачи, решаемые гражданином, такие как ежемесячные платежи в муниципальные (и не только) учреждения. Человек должен иметь возможность в любое время выяснить состояние своих счетов. Но это время он должен выбирать сам. В настоящее время существует практика автоплатежей, практикуемая компаниями сотовой связи и банками. Резонно использовать такой подход и для муниципальных платежей. Здесь немаловажным фактором является вопрос доверия гражданина получателям платежей и к власти в целом. Соответствующие системы могут информировать клиентов по e-mail или СМС о состоянии платежей.
• 3. Если гражданин инициирует получение какой-либо государственной или муниципальной услуги, у него не должен в принципе возникать вопрос, на какой портал он должен зайти и какие действия ему необходимо произвести. Это значит, что для любого уровня услуги ресурс должен быть всего один, но он должен быть полнофункциональным, понятным и эргономичным.