Парламент в зарубежных странах

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • место и роль парламента в системе органов государственной власти;
• • внутреннюю структуру, компетенцию и порядок работы палат парламента;
• • специфику и стадии законодательного процесса;
• • конституционно-правовой статус депутатов представительных (законодательных) органов власти;

уметь

• • обосновывать ценности представительной демократии и парламентаризма;
• • классифицировать акты парламента и его палат;
• • выделять особенности конституционных и ординарных (обычных) законов; формы депутатской деятельности и их гарантии;

владеть

• • понятийным аппаратом, но теме;
• • навыками работы с электронными базами данных правовых источников; критического и объективного анализа актов представительного (законодательного) органа государственной власти.

Парламент: порядок формирования, структура и полномочия

Смысл деятельности парламента как общенационального представительного учреждения состоит в согласованном принятии государственных решений, прежде всего законов, после всестороннего обсуждения. Он консолидирует разнообразные социальные интересы и призван выражать волю народа.

Реальное значение парламент приобрел после буржуазных революций XVII—XVIJI вв., однако возник он гораздо раньше — в XIII веке в Англии. Собственно наименование «парламент» для обозначения представительного учреждения применяется в Бельгии, Великобритании, Индии, Италии, Франции, Японии и др. В США и странах Латинской Америки он называется конгрессом, в Швеции — риксдагом, в Испании — Генеральными кортесами, в Норвегии — стортингом, в Украине — Верховной радой, в Израиле — кнессетом.

В каждой стране по-своему решаются вопросы устройства и функционирования парламента, но есть общие признаки, которые учитываются в парламентской практике.

В конституционно-правовом отношении положение органа народного представительства определяется формой правления. В парламентской республике и парламентской монархии выборный представительный орган государственной власти, олицетворяя народный суверенитет, формирует и контролирует правительство, а в президентской (пол у президентской) республике и дуалистической монархии он делит власть с главой государства, который сам формирует и контролирует правительство (это не исключает его отдельных властно-контрольных полномочий).

По структуре парламенты подразделяются на однопалатные и двухпалатные. Однако в политической истории известны случаи парламентов с большим количеством палат (Парламент Социалистической Федеративной Республики Югославии в 70-е гг. XX в. состоял из пяти палат, что осложняло его работу). Большинство парламентов однопалатные (уникамеральные), двухпалатные (бикамеральные) парламенты составляют меньшинство, хотя за последнее время их число расширилось (Казахстан, Польша, Румыния, Словения, Фиджи, Чехия и др.).

Способы формирования нижней и верхней палат различны. Члены нижней (первой) палаты обычно называются депутатами, народными представителями и избираются на четыре-пять лет либо непосредственно гражданами, либо путем многостепенных выборов (Китай), или посредством косвенных выборов (Бутан, Свазиленд).

Верхняя (вторая) палата, состоящая из сенаторов, формируется различными способами: путем прямых выборов (Бразилия, Италия, Румыния, США, Япония), путем непрямых выборов (Беларусь, Индия, Франция), сочетанием прямых и косвенных выборов (Испания), посредством назначения на должность (Германия, Иордания, Канада, Таиланд). В ряде стран при формировании сената используются несколько способов (Бельгия, Норвегия). В Великобритании на протяжении многих веков места в палате лордов ряд членов палаты занимали по наследству. Срок полномочий сенаторов — пять, шесть и даже восемь лет (например, в Республике Палау).

Как правило, палаты включают в себя руководящие органы: председателя (спикера), заместителя председателя (вице-спикера), президиум, бюро. Для выполнения полномочий создаются парламентские комиссии, комитеты, а из членов одной партии или партийного блока — парламентские фракции, депутатские группы.

Специфика компетенции парламента связана с его природой как высшего представительного органа, осуществляющего законодательную власть. Парламент сам вправе определять свою компетенцию путем принятия законов и даже конституции (в тех государствах, где она принимается или утверждается парламентским способом). Он издает основополагающие акты о компетенции органов исполнительной и судебной власти, а в федеративных государствах устанавливает основы взаимодействия федерального центра и субъектов федерации, разграничивая сферы их ведения. Это единственный орган государственной власти, обладающий законодательной властью и создающий законы. Исключение — Китайская Народная Республика, где предусмотрены два государственных органа, осуществляющих в общенациональном масштабе законотворчество. В недавнем прошлом (при правлении Президента С. Ниязова — Туркменбаши) такая система представительных органов была присуща Республике Туркменистан. Другие государственные органы (например, исполнительные) могут принимать законы, если прямо уполномочены парламентом, т. е. в порядке делегирования законодательных полномочий на конкретный срок.

Современный парламент обладает следующими полномочиями: а) законодательными; б) представительными; в) финансово-бюджетными; г) в сфере международных отношений, обороны и безопасности; д) организационноконтрольными.

Из-за их важности и политической значимости рассмотрим последнюю группу парламентских полномочий более подробно. Они обширны и имеют многолетнюю практику осуществления в государствах с парламентскими формами правления. Значимы они в президентских и полупрезидентских республиках, однако их осуществление связано прежде всего с системой сдержек и противовесов. В реализации контрольных полномочий главным образом заинтересовано парламентское большинство, оппозиционное правительству или главе государства, которое эффективно использует предоставленные конституционные правомочия. Типичный пример — Франция в 90-х гг. XX в. или США в условиях разделенного правления.

Парламентский контроль разнообразен и проявляется в следующих формах:

• 1) депутатского вопроса, задаваемого устно на заседании парламента, и депутатского запроса, выраженного документально. Они содержат обращение в компетентный орган, чаще всего к правительству, о предоставлении необходимой информации, важной для депутата или избирателей;
• 2) интерпелляции — особой разновидности депутатского запроса, вносимой группой парламентариев правительству по крупному или политически значимому вопросу. Она сопровождается парламентскими дебатами и приводит к постановке вопроса о доверии правительству. Результатом интерпелляции может быть отставка отдельного министра, нескольких министров, всего правительства;
• 3) парламентского расследования (в этом случае создается специальная комиссия или комитет по расследованию). Оно проводится по вопросам, входящим в компетенцию представительного органа;
• 4) отчета правительства, органов исполнительной власти, учреждений (органов), подконтрольных парламенту, о проделанной работе и сопровождаемого принятием соответствующего парламентского решения-,
• 5) выражения недоверия правительству или отказа в доверии, что приводит к его отставке. Однако в политической и парламентской практике подобное происходит редко и напрямую зависит от соотношения сил в представительном органе государственной власти.

Содержание парламентских полномочий, их объем и особенно соотношение между собой в зарубежных государствах неодинаковы.

В классических президентских республиках не предусмотрены конституционные основания роспуска парламента. Однако он может иметь место в силу фактических обстоятельств (например, военного переворота, воспрепятствования деятельности законодательного органа). В государствах с парламентскими формами правления типичными конституционными основаниями роспуска парламента являются: выражение недоверия правительству, отказ последнему в доверии, неспособность сформировать правительство, непринятие государственного бюджета в установленный срок.