Ключевые инструменты государственной антимонопольной политики в России, ЕС и США

Рассмотрим антимонопольную политику как институт. Социальный институт можно определить как совокупность норм, правил поведения, а также механизмов, методов, обеспечивающих выполнение данных норм.

В антимонопольном законодательстве предусмотрена основная норма «никто не должен ограничивать конкуренцию» в форме:

• • соглашений, противоречащих конкуренции (сговор о ценах);
• • односторонних действий крупных участников рынка (злоупотребление доминированием);
• • сделок слияний, приводящих к исключительно высокой рыночной власти одного продавца;
• • действий органов исполнительной власти;
• • соглашениями с органами исполнительной власти;
• • преференций участникам рынка.

Механизмами обеспечения выполнения данных норм являются:

• • система обнаружения с помощью мониторинга и проявления инициативы самих субъектов рынка;
• • санкции за нарушение антимонопольного законодательства.

Основной целью антимонопольного законодательства является защита и поддержка конкуренции, однако существует ряд проблем с реализацией данной цели.

Так, многие ситуации, связанные с поведением компаний на рынке, выходят за рамки четко прописанных законов и норм.

Есть также проблемы, которые вызваны сложностью интерпретации некоторых законов:

• • существуют различные интерпретации в понимании конкуренции и антиконкурентных действий в разных странах. Так, можно привести пример, когда оператор единственного газопроводного транспорта оказывает услугу независимому поставщику газа. Несмотря на то, что в данном случае оператор является монополистом на рынке, нельзя квалифицировать его действия как антиконкурентные, так как он не создает препятствий для строительства альтернативного способа транспортировки газа^[1];
• • существует проблема квалификации поведения предпринимателей, так как законодательство не может содержать доскональный перечень всех возможных действий субъектов рынка. В итоге все действия компаний приходится объединять в группы по определенным критериям. А это создает препятствия для эффективного применения антимонопольного законодательства;
• • хозяйственная практика может положительно влиять на эффективность производства и одновременно отрицательно воздействовать на конкуренцию. Например, компании объединяют усилия для проведения совместных исследований и разработок. Такое поведение фирм, безусловно, увеличивает объем и повышает эффективность инвестиций в научные исследования и разработки, однако ограничивает конкуренцию на рынке.

Приведенные выше примеры свидетельствуют о необходимости быстрого решения проблемы соотношения уже упоминавшихся ранее принципов perse (согласно букве закона) и rule of reason (взвешенного подхода, учитывающего положительные и отрицательные последствия антиконкурентных действий). В целях повышения эффективности антимонопольного законодательства применение принципа rule of reason является целесообразным.

В механизм осуществления антимонопольного регулирования входят два инструмента:

• 1) обнаружение нарушения. Либо это происходит в результате того, что субъект рынка проявляет инициативу и сознается в нарушении, либо антимонопольный орган проводит расследование и обнаруживает нарушение антимонопольного законодательства;
• 2) пресечение нарушений с помощью введения санкций.

Одним из распространенных методов обнаружения нарушений антимонопольного законодательства является использование теста гипотетического монополиста (см. параграф 2.2).

При определении принципов антимонопольной политики разных стран можно выделить страны с более эффективной антимонопольной политикой. Согласно рейтингу Всемирного экономического форума, в первую двадцатку входят девять стран Европы, из которых Финляндия и Нидерланды занимают лидирующие позиции^[2].

Южные европейские страны, такие как Португалия (48-е место), Испания (54-е место), заметно отстают. Причина отставания — различия в системе управления, степень строгости соблюдения законов, качество антимонопольных институтов, специфика национальной экономики отдельной страны, различия в судебных системах и др.

Антимонопольные органы и законодательства европейских стран основываются на статьях Римского договора 1957 г. (далее — Договора)^[3], после подписания которого сформировалось Европейское сообщество (в настоящее время Европейский союз, ЕС).

Основными целями данного Договора являются.

• • создание общего рынка товаров, услуг, капитала и лиц;
• • повышение уровня благосостояния населения;
• • сближение национальных экономик;
• • гарантия устойчивого развития, сбалансированной торговли и честной конкуренции.

Согласно Договору, уполномоченным органом, регулирующим деятельность картелей, является Комиссия Европейского сообщества (КЕС).

Механизм контроля над картелями включает следующее мероприятия: предприятия отправляют заявления о соглашениях, которые они хотят осуществить, а КЕС рассматривает эти предложения и разрешает или запрещает.

КЕС обладает также правом на расследование предполагаемых нарушений, принятие мер по их пресечению и наложение санкций. В рамках данной правовой нормы КЕС имеет полномочия на сбор и обработку информации о предприятиях и может проверить собственность фирм (помещения, земельные участки и т. д.).

С 1962 г. полномочия по контролю над злоупотреблениями и расследования в этой области также принадлежат КЕС^[4].

В процесс расследования входят:

• • определение товарных границ отраслевого рынка, на котором действует фирма;
• • определение географических границ рынка;
• • определение доминирования (подсчет рыночных долей);
• • выявление нарушения;
• • определение мер пресечения.

С 1990 г. КЕС получила юрисдикцию на расследования в отношении крупных транснациональных слияний.

Страной с более эффективной и хорошо разработанной антимонопольной политикой являются Соединенные Штаты Америки. Это неудивительно, так как первое антимонопольное законодательство возникло в США, и за более чем столетний период своего существования оно неоднократно совершенствовалось.

Отличительной особенностью антимонопольного законодательства США является положение, согласно которому его основной целью является не только развитие и поддержка конкуренции, но и защита прав потребителей, а также развитие инноваций^[5].

Антимонопольное регулирование на федеральном уровне обеспечивается судом. Частные лица могут подать иски, если считают, что был нарушен антимонопольный закон. При удовлетворении иска истцы получают компенсацию убытков, возмещение затрат по судебному разбирательству. Иск о нарушении антимонопольного законодательства может также подаваться Министерством юстиции.

Деятельность, направленная на защиту прав потребителей, осуществляется Федеральной торговой комиссией (ФТК), которая была образована в 1914 г. ФТК является независимым органом федерального значения, который следит за соблюдением антимонопольного законодательства в отношении слияний (по закону Клейтона) и проводит расследования.

При расследовании нарушений антимонопольного закона в США и Европе в большинстве случаев применяется принцип rule of reason. Однако в случае соглашений, к которым применяется закон per se, возникает проблема в определении типа соглашения (картель, фиксация цен, раздел территорий и т. д.). Это обстоятельство является основной причиной длительности судебных процессов в США.

Причиной длительных судебных разбирательств является также и то, что в США нет отдельного ведомства, специализирующегося на антимонопольном регулировании. Поэтому судьи вынуждены постоянно обращаться к экспертам и проводить детальный анализ в ходе слушания дела.

Антимонопольное законодательство России основано на следующих правовых нормах Конституции РФ:

• • гарантии единства экономического пространства;
• • признание и защита частной, муниципальной, государственной и других форм собственности;
• • беспрепятственное перемещение товаров и услуг на территории страны, если не возникает угрозы безопасности (защита граждан, охрана природы и др.).

Особенностями антимонопольного законодательства России являются:

• • более подробный, чем в других странах, набор задач антимонопольного законодательства;
• • недостаточный опыт применения антимонопольного законодательства;
• • незначительный опыт использования результатов экономического анализа судами в процессе рассмотрения антимонопольного иска;
• • слабое участие частных лиц в подаче исков о нарушении антимонопольного законодательства^[6].

В России есть центральный и территориальные органы антимонопольной службы. Федеральная антимонопольная служба России — независимый орган государственной власти, который подчиняется Правительству РФ. Территориальные органы ФАС действуют в каждом из 85 субъектов Российской Федерации. Территориальные органы, согласно ФАС, «осуществляют свою деятельность на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации» и «осуществляют функции по контролю над соблюдением антимонопольного законодательства»^[7].

Основные полномочия ФАС России:

• • защита конкуренции и антимонопольное регулирование;
• • контроль государственных закупок;
• • контроль деятельности естественных монополий;
• • контроль распределения на конкурентной основе собственности, ресурсов, прав;
• • контроль антиконкурентных действий органов власти.

В 2015 г. полномочия ФАС были расширены:

• • ей переданы функции по контролю в сфере государственного оборонного заказа (Федеральный закон от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе», вступил в силу с 01.07.2015);
• • она получила новые полномочия в сфере тарифного регулирования в связи с упразднением Федеральной службы по тарифам (ФСТ России) в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21.07.2015 № 373 «О некоторых вопросах государственного управления и контроля в сфере антимонопольного и тарифного регулирования».

За нарушение антимонопольного законодательства предусмотрены санкции, которые зависят от тяжести правонарушения и устанавливаются согласно нормам административной или уголовной ответственности.

В США заметна тенденция ужесточения применения уголовных санкций. Так, с 1980 г. по настоящее время продолжительность сроков тюремного заключения увеличилась с 200 дней до 500. В ЕС, политика которого является более гуманной, больше распространены административные санкции^[8].

Тенденция ужесточения применения уголовных санкций наблюдается и в России. Штрафные санкции устанавливаются согласно нормам административной или гражданской ответственности. Они могут быть как фиксированными, так и изменяющимися в зависимости от оборота компании.

Вместе с тем в России наблюдается ослабление системы штрафов, основным недостатком которой является исчисление размера штрафа без учета величины дохода, полученного незаконным путем.

В формировании антимонопольной политики применение санкций играет важную роль, так как определяет отношение хозяйствующих субъектов к нарушениям.

• [1] Авдашева С., Шаститко А. Модернизация антимонопольной политики в России //Вопросы экономики. 2005. № 5. С. 117—131.
• [2] World Economic Forum. The Global Competitiveness Report 2014—2015. URL: http ://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2014;15.pdf
• [3] Договор, учреждающий Европейское Сообщество (Рим, 25 марта 1957 г.) (консолидированный текст с учетом Ниццских изменений от 16 апреля 2001 г.). URL: http://www.eurocollege.ru/osnovopolagaiuschie-uchrediteljnie-dogovori-o-es; Договор о ЕвропейскомСоюзе (Маастрихт, 7 февраля 1992 г.) (в редакции Лиссабонского договора 2007 г.). Консолидированный текст. URL: http://basc.garant.ru/2 566 557
• [4] Двенадцатооа Т. Антимонопольное правоприменение: опыт ЕС // Эж-Юрист. 19.05.2016.URL: http://www.vegaslex.ru/analytics/publications/antitrust_enforcement_the_eu_experience
• [5] См. официальный сайт Федеральной торговой комисии. URL: https://www.ftc.gov/tips-advice/competition-guidance/guide-antitrust-laws
• [6] Бойцова Е. К). Проблемы и тенденции развития антимонопольного законодательствав современной экономике // Новейшие концепции фундаментальных и прикладных научных исследований: опыт, традиции, инновации, эффективная стратегия развития. СПб. :КультИнформПресс, 2015. С. 109—130.
• [7] Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://fas.gov.ru
• [8] Лвдашева С., Шаститко А. Уголовное преследование за нарушение антимонопольногозаконодательства: возможности и риски // Экономическая политика. 2009. № 5. С. 93—98.