Государство как регулятор медиа

Самый понятный и естественный механизм государственного регулирования — правовой контроль — т. е. принятие нормативных актов разного типа и уровня. Согласно Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. В настоящий момент основные положения, касающиеся прав и ограничений деятельности журналистики, сформулированы в документах ООН, ЮНЕСКО, ОБСЕ, Совета Европы и других международных организаций. Вступая в Совет Европы, Россия обязалась реализовать на своей территории европейские стандарты открытости официальной информации.

Это означает, что:

• • каждый человек имеет право получения по запросу информации, находящейся в распоряжении государственных ведомств, за исключением законодательных органов и органов судебной власти;
• • в доступе к информации не может быть отказано под предлогом, что обратившийся за информацией не имеет специальных интересов в данной области;
• • государственное ведомство, отказывающее в предоставлении информации, должно объяснить причину отказа в соответствии с законом или практикой;
• • каждый отказ в предоставлении информации может быть обжалован и т. д.

Создатели Конституции РФ исходили из традиционного либерального предположения о том, что множественность плюралистичных по содержанию, неподцензурных, конкурирующих между собой СМИ сама, но себе является гарантией добросовестного информирования^[1]. В числе основных гарантий граждан зафиксированы: право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ст. 29); право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42)^[2].

В соответствии со ст 29 Конституции РФ:

1. Каждому гарантируется свобода мысли и слова.

• 3. Никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них.
• 4. Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом.
• 5. Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается.

Кроме Конституции РФ медиасфера регулируется еще множеством законов. Вот лишь некоторые из них:

• • Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г. № 2124−1 (Закон о СМИ);
• • Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ;
• • Федеральный закон «О рекламе» от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ;
• • Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ и др.^[3]

Однако понятно, что невозможно принять законы, которые будут эффективно действовать в любых ситуациях. Правовая база должна учитывать происходящие в обществе изменения. Не случайно в 2012 г. в структуре Федерального Собрания РФ вновь появилась законотворческая инстанция — Комитет Государственной думы по информационной политике, информационным технологиям и связи. Ранее вопросы, связанные с регулированием деятельности СМИ, рассматривались, в частности, Комитетом Государственной думы по культуре. Руководство Думы дало официальное разъяснение по поводу необходимости воссоздания комитета, которая была обусловлена появлением общественного телевидения, распространением цифрового вещания и повышением внимания нации к СМИ.

Еще до официального воссоздания комитета депутат от фракции ЛДПР В. Е. Деньгин заявил, что этот орган должен заняться регулярным мониторингом контента сетки вещания центральных российских телеканалов, а затем выносить на обсуждение Думы его результаты. На основании проведенного анализа депутаты планировали направлять каналам рекомендательные письма с предложениями вносить в программную политику те или иные коррективы — в частности, заменять контент негативного характера (программы со сценами насилия и жестокости, эротические программы) на позитивный (программы о сельском хозяйстве, о природе). Критики данной инициативы оценили предложение как попытку введения «последовательной цензуры».

Что касается влияния нормативных актов на конфигурацию медиапространства РФ, то в первую очередь надо упомянуть Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового регулирования в сфере средств массовой информации» от 14 июня 2011 г. № 142-ФЗ. Большинство его положений касаются Закона о СМИ. Формально нормы Закона № 142-ФЗ распространяются на Интернет и электронные СМИ, но в части использования мультимедийных моделей развития в сферу его действия подпадает и печатная пресса. Он отменяет, например, ст. 24 Закона о СМИ («Иные средства массовой информации»), чем ликвидирует ранее существовавшую неопределенность применительно к СМИ, размещенным в Интернете. Взамен вводится понятие «сетевое издание» (зарегистрированный как СМИ сайт в Интернете). Регистрация сайтов в качестве сетевых изданий остается добровольной.

Существенно расширена и лаконичная ранее ст. 31 («Лицензия на вещание»). Ее дополнили статьи, согласно которым получать лицензию на вещание (универсальную лицензию) теперь обязаны все желающие распространять телеили радиоконтент в любых средах вещания (наземное, эфирное, кабельное и спутниковое). Следовательно, получать лицензию на вещание должны IP-вещатели, интернети мобильные вещатели, немалое количество издательских домов, имеющих радийные и телевизионные проекты.

Министерство юстиции Российской Федерации намерено следить за всем объемом информации в печатных, аудиовизуальных и электронных СМИ, а также на форумах, в блогах и социальных сетях. Эта информация должна автоматически группироваться по темам: например, сообщения о президенте, председателе правительства, министре юстиции, службах исполнения наказаний и судебных приставов, причем идентифицироваться как позитивная или негативная.

Шагом вперед в направлении повышения прозрачности работы государственных органов явилось уточнение требований к размещению государственными и муниципальными органами информации о своей деятельности в Интернете. Это отражено в Федеральном законе «О внесении изменений в Федеральный закон „Об информации, информационных технологиях и о защите информации“» от 7 июня 2013 г. № 112-ФЗ и Федеральном законе «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ.

Законом установлено, что одной из форм размещения государственными органами информации о своей деятельности в форме открытых данных является размещение такой информации в Интернете, при которой указанная информация размещается в виде массивов данных, организованных в формате, обеспечивающем их автоматическую обработку в целях повторного использования без предварительного изменения человеком (машиночитаемый формат) и на условиях ее свободного (бесплатного) использования. Предусмотрено, что размещение в Интернете информации о деятельности государственных органов в форме открытых данных осуществляется в соответствии с общими требованиями к машиночитаемому формату размещения такой информации, определяемыми уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

В развитие этого закона было принято Постановление Правительства Российской Федерации «Об обеспечении доступа к общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в форме открытых данных» от 10 июля 2013 г. № 583. Одновременно были утверждены:

• • Правила отнесения информации к общедоступной информации, размещаемой государственными органами и органами местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в форме открытых данных;
• • Правила определения периодичности размещения в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в форме открытых данных общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, сроков ее обновления, обеспечивающих своевременность реализации и защиты пользователями своих прав и законных интересов, а также иных требований к размещению указанной информации в форме открытых данных;
• • Правила обязательного размещения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления общедоступной информации о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, созданной указанными органами или поступившей к ним при осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации или органам местного самоуправления, в информационнотелекоммуникационной сети Интернет в форме открытых данных.

Благодаря Федеральному закону «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» от 29 декабря 2010 г. № 436-ФЗ введены категории ограничения информации: «0+», «6+», «12+», «16+» и «18+». В соответствии с этим законом в период с 04: 00 до 23: 00 по местному времени в российском телеэфире не могут быть показаны программы, способные спровоцировать у детей панику, страх, оправдывающие насилие и противоправное поведение. Закон также запрещает распространение эротических программ и информации, которые могут вызвать у детей тягу к употреблению наркотиков, алкоголя, тягу к азартным играм, а также потенциально способны побудить их к причинению вреда себе и окружающим, к суициду. Нецензурная брань также не может звучать в эфире, зато в отношении «цензурной» действуют более мягкие ограничения: ее не должно быть в эфире с 7: 00 до 21: 00, как и нейтральных сцен половых отношений. На каждой телепрограмме теперь должен стоять специальный знак, предупреждающий о том, насколько ее содержание соответствует определенному возрасту ребенка.

Подписанный Президентом РФ В. В. Путиным Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона „О ратификации Конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных“ и Федерального закона „О персональных данных“» от 7 мая 2013 г. № 99-ФЗ внес изменения в 14 законов, регулирующих защиту персональных данных. Закон усиливает защиту персональных данных. Одновременно он вновь легализует телефонные справочники и упрощает порядок переноса мобильных номеров между операторами.

Одними из самых обсуждаемых на правовом поле Интернета явились Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам защиты интеллектуальных нрав в информационно-телекоммуникационных сетях» от 2 июля 2013 г. № 187−3 и все внесенные им в российское законодательство изменения — так называемый «антипиратский» закон. Закон вступил в силу 1 августа 2013 г., несмотря на резкую критику со стороны ведущих интернет-компаний (в частности, «Яндекса» и «Google»). Компания «Яндекс», например, указала на то, что документ был подготовлен без широкого обсуждения с общественностью и интернет-отраслью. Кроме того, в компании привели пример, когда закон может быть использован для «быстрого и дешевого закрытия произвольного интернет-ресурса»: для этого необходимо опубликовать на сайте файл с напетой пользователем мелодией и обратиться в суд с жалобой о нарушении прав. Согласно текущей формулировке закона, такой сайт должен быть заблокирован.

По мнению экспертов Общественной палаты РФ, примером спорных с точки зрения фундаментальных основ права и журналистики законодательных инициатив могут служить и некоторые другие принятые и вступившие в силу федеральные законы. Это, в частности:

• • Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон „О рекламе“ и статью 14.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» от 23 июля 2013 г. № 200-ФЗ (в части полного запрета рекламы биологически активных добавок), который существенно сократил финансовые поступления в бюджеты печатных СМИ. При этом вместо стимулирования распространения полной и объективной информации о БАДах закон установил официальный запрет на их рекламу, что в условиях недостатка сведений может только повысить привлекательность «запретных лекарств» и стимулировать их возможное неквалифицированное применение;
• • Федеральный закон «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон „О рекламе“ в связи с принятием Федерального закона „Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака“» от 21 ноября 2013 г. № 274-ФЗ. Согласно этому закону, с 15 ноября 2013 г. реклама табака, табачной продукции, табачных изделий и курительных принадлежностей запрещается к распространению любым способом, в любое время и с использованием любых средств. Также запрещается продажа табачных изделий в киосках прессы;
• • Федеральный закон «О внесении изменений в подраздел 3 раздела 1 части 1 Гражданского кодекса Российской Федерации» от 2 июля 2013 г. № 142-ФЗ, согласно которому ограничивается распространение информации о частной жизни гражданина и запрещается распространение ложной информации такого рода, даже если она не является порочащей. Теперь, если газета, например, сообщила, что некий гражданин стал лауреатом конкурса или назначен на новую должность, а это оказалось ошибкой, то этот гражданин может требовать публикации опровержения и компенсации морального вреда, притом что ст. 46 Закона о СМИ подразумевает право на ответ. Кроме того, вводится норма об охране частной жизни гражданина, устанавливающая запрет на сбор, хранение, распространение и использование любой информации о жизни человека — без его согласия нельзя публиковать сведения о происхождении, месте пребывания, личной и семейной жизни. Правда, в законе существует оговорка, что информацию о частной жизни граждан можно публиковать в целях «защиты общественного интереса», но отсутствие четкого определения этого понятия и отнесение права на решение данного вопроса исключительно к компетенции суда позволяют трактовать такой «интерес» достаточно вольно;
• • Федеральный закон «О внесении изменений в статью 5 Федерального закона „О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях защиты детей от информации, пропагандирующей отрицание традиционных семейных ценностей» от 29 июня 2013 года № 135-ФЗ. Согласно этому закону, в Административный кодекс Российской Федерации внесена новая ст. 6.21 «Пропаганда нетрадиционных сексуальных отношений среди несовершеннолетних». Она устанавливает различные виды штрафов, которыми караются «Пропаганда нетрадиционных сексуальных отношений среди несовершеннолетних, выразившаяся в распространении информации, направленной на формирование у них нетрадиционных сексуальных установок, привлекательности нетрадиционных сексуальных отношений, искаженного представления о социальной равноценности традиционных и нетрадиционных сексуальных отношений, либо навязывание информации о нетрадиционных сексуальных отношениях, вызывающей интерес к таким отношениям, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния». Практика применения указанного закона пока не сложилась ввиду его явной неоднозначности. Эксперты и сами законодатели признают сугубо оценочный и спорный характер многих терминов, введенных в правовой оборот. Предполагается, что эти конфликты будут успешно преодолены в ходе правоприменительной практики, однако на чем основан такой оптимизм, непонятно. В связи с этим некоторые депутаты поднимали вопрос о внесении поправок в указанную норму, имея в виду необходимость установить общий запрет на пропаганду любых сексуальных отношений для несовершеннолетних, что выглядит более логично;
• • Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам защиты интеллектуальных прав в информационно-телекоммуникационных сетях» от 2 июля 2013 г. № 187-ФЗ («антипиратский»). Закон в том числе позволяет операторам блокировать интернет-ресурсы, на которых незаконно размещены «фильмы, включая кинофильмы, телефильмы, или информация, необходимая для их получения». В соответствии с законом основным механизмом борьбы с пиратским контентом являются обеспечительные меры по реализации судебных решений, принятых по заявлениям правообладателей. Арбитром по спорам, связанным с авторскими правами па фильмы, назначается Мосгорсуд, который и будет принимать обеспечительные меры по существу дел о нарушении прав на интеллектуальную собственность;
• • Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу оповещения и информирования населения» от 2 июля 2013 г. № 158-ФЗ (об уточнении полномочий органов государственной власти в части создания системы оповещения и информирования населения), согласно которому редакции СМИ обязаны незамедлительно и на безвозмездной основе выпускать в свет (эфир) по требованию федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, экстренную информацию об опасностях, при угрозе возникновения или возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при ведении военных действий или вследствие этих действий. Сама по себе проблема, безусловно, поднята правильно, однако закон фактически ставит СМИ в зависимое и неопределенное положение. Так как всевозможные чрезвычайные ситуации происходят постоянно и повсеместно, то вопрос об объеме и формах их освещения является принципиальным, тем более что порядок последующего возмещения прямых и косвенных затрат СМИ на такое «информирование» законодательно не урегулирован;
• • Федеральный закон «О внесении изменений в статью 4 Закона Российской Федерации „О средствах массовой информации“ и статью 13.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» от 5 апреля 2013 г. № 34-ФЗ, который стал, пожалуй, самым скандальным законом года. Он дополняет ст. 4 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124−1 «О средствах массовой информации» словами «и материалов, содержащих нецензурную брань», а ст. 13.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях — частью 3, устанавливающей, что «изготовление или распространение продукции средства массовой информации, содержащей нецензурную брань, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 настоящей статьи, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей с конфискацией предмета административного правонарушения. В том числе, на должностных лиц — от пяти тысяч до двадцати тысяч рублей, а на юридических лиц — от двадцати тысяч до двухсот тысяч рублей с конфискацией предмета административного правонарушения». Эксперты дружно протестовали против данного закона, ссылаясь на то, что в законе нельзя запрещать нечто, прямо не поименованное в его тексте. Цензура в России, как известно, конституционно отменена с 1993 г., но список «нецензурных слов» пока остается официально неизвестным. Роскомнадзор считает, что это «четыре слова и все производные от них (!?)». Первой жертвой этого закона стало авторитетное информагентство «Росбалт», которое 31 октября 2013 г. решением Мосгорсуда лишилось свидетельства о регистрации «в связи с неоднократным нарушением ст. 16 Закона „О СМИ“» (за размещение материалов, содержащих нецензурную брань), хотя и сам процесс, и система доказательств на нем вызвали немало вопросов у специалистов. Следует отметить, что 19 марта 2014 г. Верховный суд Российской Федерации отменил это решение.

Неоднозначно был воспринят медийным сообществом Федеральный закон «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 7 декабря 2011 г. № 420, названный в СМИ «новым Законом о клевете». Главное опасение связано с тем, что этот закон станет очередным рычагом политического давления не столько на блогеров, сколько на профессиональных журналистов. И надо признать, что полностью беспочвенными такие опасения назвать нельзя. При желании у представителей органов власти всегда найдутся рычаги для того, чтобы судиться со СМИ.

Помимо выработки новых законов и внесения коррективов в уже существующие государство использует и иные — не лежащие в сфере права — способы регулирования ситуации в медиапространстве, например прямое и косвенное финансирование^[4]. Известно, что общий объем финансирования СМИ из федерального бюджета на 2016 г. составит 80 млрд 223,1 млн руб.^[5] К экономическому контролю следует отнести и поправку к Закону о СМИ, ограничивающую долю иностранного капитала в российских СМИ с 50 до 20%. Это привело к изъятию из финансовой подпитки медиа нескольких миллиардов долларов.

Одной из самых популярных технологий управления медиа в России являются различные конкурсы, которые проводят и органы власти, и общественные организации, и журналистские объединения. Ежегодно Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям финансово поддерживает СМИ, поднимающие в своих материалах социально важные темы. Для этого проводится специальный конкурс. Анализ, выполненный Лабораторией анализа данных Кукушкина Александра, показал, что преимущественное право на получение государственной поддержки получают СМИ, представившие заявки, направленные на освещение приоритетов государственной политики.

Существует и еще одна схема осуществления государством «социальной пропаганды» — это государственные контракты. Они представляют собой договоры на поставку услуг на государственные нужды. В случае со СМИ — это материалы, содержание которых устанавливают и покупают государственные органы. В государственных контрактах встречаются заказы на пропаганду толерантности, здорового образа жизни, достижений в сельском хозяйстве, однако большая часть заказных статей СМИ направлена на самопиар государственных органов. Это материалы, которые освещают деятельность различных ступеней власти. Предметом таких контрактов могут являться подготовка и размещение интервью с чиновником или серия материалов о деятельности администрации^[6].

• [1] Приходится признать, что это предположение не подтверждается практикой печатнойи электронной прессы даже в странах с вековыми традициями демократии и плюрализмапрессы.
• [2] Впрочем, Конституция РФ не содержит указаний на право граждан получать достоверную информацию — и не только об окружающей среде, но и о социальных, экономических, политических, культурных отношениях в обществе, о международных событиях и т. д.То есть в содержании Конституции РФ не формулируется право российских граждан на ихдобросовестное информирование в целом.
• [3] Подробно мировое и отечественное законодательство, регулирующее медиасферу, проанализировано в работах А. Рихтера, таких, например, как: Правовые основы журналистики: учебник. М.: ВК, 2009; Правовое регулирование массовой информации в Интернете //Интернет-СМИ: теория и практика: учеб, пособие / под ред. М. М. Лукиной. М.: АспектПресс, 2010, и др.
• [4] Порядок предоставления Роспечатью государственной поддержки. URL: http://www.iapmc.ru/rospechat/statcments/support/grantingofstatesupport/item43.html (дата обращения: 06.10.2016).
• [5] — Финансирование СМИ из бюджета-2016 уменьшилось на 979,5 млн рублей. URL: http://ria.ru/economy/20 151 030/1310717838.html (дата обращения: 06.10.2016).
• [6] Социально значимое: государству виднее. URL: http://zina.tilda.ws/ (дата обращения: 06.10.2016); URL: http://www.novayagazeta.ru/politics/72 241.html (дата обращения: 06.10.2016).