Реформа правовых механизмов координации экономической политики

Еще при закреплении в 1992 г. в учредительных документах ЕС правовых основ экономического и валютного союза государства-члены осознавали, что рассмотренные выше механизмы координации их экономической политики могут оказаться недостаточными и потребовать дополнения другими нормативными предписаниями.

С этой целью ЕС в лице его институтов были предоставлены полномочия издавать необходимые правовые акты, в частности, законодательные акты Европейского парламента и Совета ЕС, устанавливающие «детальные правила в отношении процедуры многостороннего наблюдения» за экономической политикой государств-членов (§ б ст. 121 ДФЕС), или акты Совета ЕС, вводящие дополнительные правила осуществления процедуры в отношении чрезмерных бюджетных дефицитов (§ 14 ст. 126 ДФЕС). К этим полномочиям Лиссабонский договор добавил право Совета ЕС принимать меры в целях усиления координации и надзора за соблюдением бюджетной дисциплины государств-членов внутри зоны евро (см. выше).

На базе указанных полномочий в 1997 г. был утвержден комплекс из трех документов под общим названием Пакт стабильности и роста. Пакт стабильности и роста включил в себя политическую резолюцию Европейского совета, содержащую программные положения, но не имеющую обязательной юридической силы (Резолюция Европейского совета от 17 июня 1997 г. о Пакте стабильности и роста^[1]), и два юридически обязательных регламента, утвержденных Советом ЕС: Регламент (ЕС) № 1466/97 Совета от 7 июля 1997 г. об усилении надзора за бюджетным положением, а также надзора и координации в отношении экономической политики^[2]; Регламент (ЕС) № 1467/97 Совета от 7 июля 1997 г. об ускорении и уточнении осуществления процедуры в отношении чрезмерных дефицитов^[2].

Первый Регламент обязал все государства — члены ЕС ежегодно представлять Европейской комиссии и Совету ЕС программы укрепления и оздоровления своей экономической и финансовой системы (для государств-членов, входящих в зону евро, эти программы носят название «программы стабильности», для остальных государств-членов — «программы сближения»).

Второй Регламент конкретизировал процедуру контроля и привлечения государств-членов к ответственности в случае чрезмерного бюджетного дефицита. В частности, применительно к финансовым санкциям предусмотрено, что государству-члену, не выполнившему решение Совета ЕС по устранению чрезмерного дефицита своего бюджета, сначала предписывается предоставить Европейскому Союзу беспроцентный вклад в пределах до 0,5% ВВП этого государства (в дальнейшем Совет может обязать его внести дополнительный вклад).

Если по истечении двух лет с момента принятия решения Совета, предписывающего государству-члену внести беспроцентный вклад, чрезмерный дефицит не был исправлен, то беспроцентный вклад этого государства-члена по решению Совета превращается в штраф, взыскиваемый в бюджет ЕС.

В 2005 г. в Пакт стабильности и роста были внесены поправки, призванные сделать более гибким процесс применения механизмов бюджетной дисциплины, заложенных в учредительных документах ЕС (и фактически ослабившие эти механизмы). В соответствии с этими поправками при оценке наличия или отсутствия чрезмерного дефицита институты ЕС должны учитывать состояние экономической конъюнктуры в Европе и мире в целом. Соответственно, в период «серьезного экономического спада» Комиссия и Совет могут воздержаться от констатации в государстве-члене чрезмерного дефицита, даже если государством превышены контрольные величины, предусмотренные учредительными документами^[4]. В результате к 2011 г. ни одно из государств-членов так и не было подвергнуто санкциям за чрезмерный бюджетный дефицит, даже в тех случаях, когда Совет ЕС официально констатировал факт существования подобного дефицита и предписывал меры, но его исправлению, которые не исполнялись в полном объеме^[5].

Мировой финансовый и экономический кризис, начавшийся в 2008 г., поставил Европейский Союз перед необходимостью провести новую реформу механизмов координации экономической политики, на сей раз с целью ужесточить требования к государствам-членам, особенно в пределах зоны евро. Первым ее шагом стало принятие руководителями государств-членов 25 марта 2011 г. на заседании высшего института политической координации ЕС (Европейского совета) пакта под названием «Пакт в поддержку евро плюс. Усиленная координация экономической политики в целях конкурентоспособности и сближения«^[6].

Пакт в поддержку евро плюс, как видно, ориентирован в первую очередь на обеспечение стабильности единой валюты ЕС, которая страдает от бюджетных проблем в государствах-членах. Поэтому его основными участниками являются государства — члены ЕС, входящие в зону евро (см. 10.4). Свою подпись под Пактом также поставили руководители большинства государств-членов, которые находились в 2011 г. за рамками зоны евро (Болгария, Дания, Латвия, Литва, Польша, Румыния). Остальные государства-члены, не входившие на момент принятия Пакта в зону евро, сохраняют возможность присоединиться к нему в любое время впоследствии (Великобритания, Венгрия, Чехия, Швеция). То же самое относится к государствам-кандидатам и потенциальным кандидатам на вступление в ЕС, которые, возможно, станут членами ЕС в будущем^[7].

По своей юридической природе Пакт в поддержку евро плюс 2011 г. не является юридически обязательным актом^[8]. Он содержит комплекс политических установок, адресованных участвующим в Пакте государствам-членам. В соответствии с Пактом 2011 г. каждое государство-член ежегодно будет представлять список «конкретных обязательств» по повышению конкурентоспособности, содействию занятости, усилению надежности публичных финансов и финансовой стабильности (четыре цели Пакта).

Обязательства государств-членов должны включать такие меры, как, например, установление прямой зависимости между любым изменением (в том числе повышением) заработной платы и ростом производительности труда в стране; реформу рынка труда в сторону повышения его гибкости и сокращения налоговой нагрузки на труд; изменение пенсионного возраста, очевидно, в сторону его увеличения (путем «адаптации реального возраста выхода на пенсию к продолжительности жизни»). Эти и другие обязательства государств-членов будут отражаться в «национальных программах реформ» и «программах стабильности», представляемых ими каждый год на оценку Европейской комиссии, Совету ЕС и для совместных дискуссий в рамках Еврогруппы.

Пакт в поддержку евро плюс 2011 г. не направлен на замену Пакта стабильности и роста 2008 г. Пакт стабильности и роста 2008 г. останется в силе в полном объеме, но будет усовершенствован и дополнен новыми правовыми актами ЕС, имеющими юридически обязательную силу.

Важным шагом в этом направлении стал комплекс из шести правовых актов (пяти регламентов и одной директивы), утвержденных законодательными институтами ЕС в ноябре 2011 г. Два документа из этого комплекса содержат поправки в регламенты 1997 г., образующие юридически обязательную часть Пакта стабильности и роста:

— Регламент (ЕС) № 1175/2011 Европейского парламента и Совета от 16 ноября 2011 г., изменяющий Регламент (ЕС) № 1466/97 Совета от 7 июля 1997 г. об усилении надзора за бюджетным положением, а также надзора и координации в отношении экономической политики^[9];

Регламент (ЕС) № 1177/2011 Европейского парламента и Совета от 8 ноября 2011 г., изменяющий Регламент (ЕС) № 1467/97 Совета от 7 июля 1997 г. об ускорении и уточнении осуществления процедуры в отношении чрезмерных дефицитов^[9].

Поправки, внесенные указанными регламентами в Пакт стабильности и роста, предусматривают более обстоятельный предварительный контроль за бюджетным положением государств-членов и более строгий подход к тем из них, которые не принимают надлежащих мер по устранению чрезмерного бюджетного дефицита.

В частности, на государства-члены возложена обязанность планировать изменение своих бюджетных расходов таким образом, чтобы любое увеличение подобных расходов соответствовало прогнозируемым темпам роста их ВВП (путем установления каждым государством-членом своей «среднесрочной бюджетной цели», представляемой на утверждение Совету ЕС).

Контроль за бюджетной и, в целом, экономической политикой государств-членов со стороны Европейской комиссии и Совета ЕС при участии Европейского парламента должен осуществляться в рамках «европейского семестра» (новый отдел 1 bis «Европейский семестр в целях координации экономической политики» Регламента (ЕС) № 1466/97).

При наличии в каком-либо государстве-члене чрезмерного бюджетного дефицита Совет ЕС отныне не только вправе, но и обязан назначить ему четкий срок на исправление (до шести месяцев, чтобы начать эффективные действия, влекущие исправление дефицита; исправление дефицита, признанное необходимым Советом, должно произойти на протяжении года, следующего за констатацией наличия подобного дефицита; срок, отведенный на исправление, может продлеваться только в случае «неожиданных и негативных экономических событий, влекущих крупные неблагоприятные последствия для публичных финансов», в том числе в случае «серьезного экономического спада в зоне евро или во всем Союзе»).

Санкции на государства-члены, которые не приняли действенных мер, но исправлению чрезмерного дефицита своего бюджета, по общему правилу, должны быть наложены в течение 16 месяцев с момента уведомления конкретного государства-члена о возбуждении в отношении него процедуры чрезмерного дефицита.

Санкции должны принимать форму штрафа в размере до 0,5% ВВП (допускается ежегодный повторный штраф на аналогичную сумму, если государство-член с точки зрения Совета не принимает действенных мер).

Третий акт, принятый в ноябре 2011 г., зафиксировал правовой режим дополнительных санкций, которые должны налагаться на государства-члены, нарушающие правила бюджетной дисциплины, — Регламент (ЕС) № 1173/2011 Европейского парламента и Совета от 16 ноября 2011 г об эффективном осуществлении бюджетного надзора в зоне евро^[9].

Согласно Регламенту (ЕС) № 1173/2011 если государство-член не принимает мер во исполнение рекомендации Совета, касающейся «траектории» приведения его бюджетного положения в соответствие со среднесрочной бюджетной целью, то Совет предписывает такому государству-члену предоставить Европейской комиссии вклад иод проценты. Размер вклада составляет до 0,2% ВВП государства-члена в предшествующем году, а ставка процента равняется текущей ставке кредитного риска Комиссии (ставке, по которой Комиссия может занимать средства на международных финансовых рынках).

Если Совет констатирует наличие в государстве-члене чрезмерного бюджетного дефицита или если Комиссия «выявила особо серьезные случаи несоблюдения обязанностей в области бюджетной политики, изложенных в Пакте стабильности и роста», то Совет предписывает подобному государству-члену предоставить Комиссии беспроцентный вклад аналогичного размера. Когда во исполнение предыдущего решения Совета данное государство уже предоставило Комиссии вклад, приносящий проценты, то он трансформируется в беспроцентный вклад.

Если Совет констатирует, что государство-член не приняло никаких действенных мер по исправлению своего чрезмерного бюджетного дефицита, то оно штрафуется Советом на такую же сумму (до 0,2% его ВВП). Если к этому моменту в распоряжении Комиссии уже находился беспроцентный вклад данного государства-члена, то вклад превращается в штраф^[12].

Самостоятельным основанием штрафных санкций признаны «статистические манипуляции» государств-членов (например, когда они предоставляют институтам ЕС более благоприятную, чем на самом деле, статистическую картину своих бюджетных доходов и расходов). Размер штрафа, как и в предыдущих случаях, составляет до 0,2% ВВП государства-члена, совершившего статистические манипуляции. В целях выявления статистических манипуляций Комиссия может запрашивать у государств-членов всю необходимую информацию. Комиссия также уполномочена «проводить инспекции на местах и иметь доступ к счетам всех публичных учреждений на центральном, региональном и местном уровне и учреждений социального обеспечения».

С целью обеспечить неотвратимость ответственности государств-членов, совершивших предусмотренные в Регламенте (ЕС) № 1173/2011 нарушения (кроме статистических манипуляций), данный Регламент ввел упрощенную процедуру принятия соответствующих решений Советом ЕС — так называемую процедуру «обратного квалифицированного большинства». В рамках этой процедуры решение о наложении санкции (вклада, приносящего проценты, беспроцентного вклада или штрафа) считается одобренным Советом в том случае, если в течение 10 дней Совет квалифицированным большинством голосов не отклонил рекомендацию Комиссии, предлагающую ввести подобные санкции. Решение о наложении санкций за статистические манипуляции принимается Советом по рекомендации Комиссии обычным квалифицированным большинством и может быть обжаловано заинтересованным государством-членом в Суде ЕС^[13].

Четвертый и пятый акты, принятые в ноябре 2011 г., предусматривают меры по выявлению, профилактике и устранению «макроэкономических дисбалансов» в государствах-членах — Регламент (ЕС) № 1176/2011 Европейского парламента и Совета от 16 ноября 2011 г. о предотвращении и исправлении макроэкономических дисбалансов^[9] и Регламент (ЕС) № 1174/2011 Европейского парламента и Совета от 16 ноября 2011 г. об исполнительных мерах в целях исправления чрезмерных макроэкономических дисбалансов в зоне евро^[9]. В соответствии с этими регламентами понятие «дисбалансы» определяется как «любая тенденцая, дающая повод для макроэкономического развития, имеющего или способного иметь вредные последствия для нормального функционирования экономики государства-члена, экономического и валютного союза или Союза в целом». Дисбалансы считаются.

«чрезмерными» в том случае, если они имеют серьезный характер, особенно когда они подрывают или способны подорвать функционирование экономического и валютного союза.

В целях выявления и предотвращения дисбалансов Европейская комиссия обязана производить ежегодную оценку экономической и финансовой ситуации государств-членов. Эта оценка базируется на «сводной таблице», включающей весь комплекс необходимых индикаторов, позволяющих выявить негативные экономические тенденции. Исходя из данных индикаторов Комиссия представляет «обстоятельный баланс для каждого государства-члена, которое, по ее мнению, может или рискует быть затронуто дисбалансом». Обстоятельный баланс, подготовленный Комиссией, в свою очередь, служит основой для специальной рекомендации Совета ЕС в адрес заинтересованного государства-члена.

Если Комиссия приходит к выводу, что в каком-либо государстве-члене дисбаланс является чрезмерным, то возбуждается «процедура в отношении чрезмерных дисбалансов». В рамках этой процедуры заинтересованное государство-член разрабатывает «план исправительных мер», который утверждается и контролируется Советом и Комиссией.

Если государство-член не исполняет меры, но исправлению чрезмерных дисбалансов, предписанные ему Советом и Комиссией, то на него налагаются финансовые санкции — сначала в виде предоставления Комиссии вклада, приносящего процент (аналогично вкладу, предусмотренному в рассмотренном выше Регламенте (ЕС) № 1173/2011 об эффективном осуществлении бюджетного надзора в зоне евро), затем в виде «ежегодного штрафа». Размер вклада и штрафа в данном случае равняется 0,1% ВВП государства-члена в предшествующем году. Как и в случае санкций, предписанных Регламентом (ЕС) № 1173/2011, для принятия соответствующих решений Советом ЕС установлена процедура обратного квалифицированного большинства.

Суммы штрафных санкций, предусмотренных вышеупомянутыми регламентами, выступают дополнительными источниками доходной части бюджета ЕС. Они перечисляются в специальный фонд помощи государствам-членам, которые испытывают финансовые трудности, вызванные чрезвычайными обстоятельствами (в Европейский фонд финансовой стабильности, с 2013 г. в Европейский механизм стабильности — см. выше).

Шестой и последний акт, принятый в ноябре 2011 г., призван гармонизировать условия планирования доходов и расходов государств-членов как в ежегодных бюджетах, так и в многолетних бюджетных планах сроком действия от трех лет. Он издан в форме директивы, в соответствии с которой государства-члены обязаны провести национальное законодательство до 31 декабря 2013 г. — Директива 2011/85/ЕС Совета от 8 ноября 2011 г. о требованиях, подлежащих применению к бюджетным рамкам государств-членов^[9].

Термином «бюджетные рамки» в Директиве 2011/85/ЕС обозначен «весь комплекс мер, процедур, правил и институтов, которые лежат в основе проведения бюджетной политики публичных администраций», такие как: системы бюджетных счетов и статистической информации, правила и процедуры составления бюджетных прогнозов, бюджетные процедуры, механизмы и правила бюджетных отношений между различными субъектами публичной власти (например между центральными, региональными и местными бюджетами) и др.

Требования к бюджетным рамкам, изложенные в Директиве 2011/85/ЕС имеют общий (абстрактный) характер и должны быть конкретизированы в национальном законодательстве с учетом традиций и подходов конкретного государства-члена. Речь идет, например о таких требованиях, как наличие «систем публичных счетов, исчерпывающим образом и последовательно охватывающих все субсектора публичных администраций», и подлежащих «внутреннему контролю и независимому аудиту»; использование при бюджетном планировании только «реалистических макроэкономических и бюджетных прогнозов», которые должны базироваться на «наиболее вероятном или наиболее разумном макробюджетном сценарии» и сравниваться с текущими прогнозами Европейской комиссии; требование публикации информации об обязательствах публичных администраций и о крупных долях публичных администраций в частных и публичных корпорациях и т. д.

Рассмотренный выше комплекс правовых актов, принятый законодательными институтами ЕС в ноябре 2011 г., не завершает собой реформу правовых механизмов координации экономической политики государств — членов ЕС. В частности, по итогам сессии Европейского совета и предшествующего ей саммита зоны евро в декабре 2011 г. руководители государств — членов ЕС приняли политическое решение о необходимости подготовки нового бюджетного пакта, содержащего также положения о еще более тесной координации экономической политики в ЕС^[17].

Как и учреждение Европейского механизма стабильности (см. выше), новый бюджетный пакт был оформлен дополнительным договором между государствами-членами: Договор о стабильности, координации и управлении в экономическом и валютном союзе (подписан в Брюсселе 2 марта 2012 г.). Договор подписали государства — члены ЕС, входящие в зону евро, а также большинство государств — членов ЕС, еще не перешедших на единую валюту (кроме Великобритании и Чехии).

Новый бюджетный пакт включает в себя обязанность государств-членов поддерживать бюджетный дефицит в еще более жестких рамках — не более 0,5% ВВП. Данная обязанность должна быть также воспроизведена государствами-членами в своих внутренних источниках права «на конституционном или эквивалентном уровне». Ее соблюдение тем самым будет поставлено под контроль национальных органов конституционного контроля, а также Суда ЕС.

• [1] JO. 1997. С 236.
• [2] JO. 1997. L 209.
• [3] JO. 1997. L 209.
• [4] См.: Регламент (НС) № 1056/2005 Совета от 27 июня 2005 г. об измененииРегламента (ЕС) № 1467/97 с целью ускорить и упростить осуществление процедуры в отношении чрезмерных дефицитов // JO. 2005. L 174.
• [5] На самом деле главной причиной слабой эффективности процедуры в отношении чрезмерных дефицитов служит то, что, в отличие от общей процедурыконтроля за соблюдением права ЕС, когда санкции на государства-нарушителейналагает независимый и беспристрастный Суд ЕС (см. 4.6 общей части (т. 1) настоящего учебника), в данном случае санкции применяет Совет ЕС, состоящийиз представителей правительств (министров) государств-членов. Хотя представитель заинтересованного государства-члена (государства-члена, допустившегочрезмерный дефицит) лишается права голоса, представители остальных государств-членов в Совете не решаются подвергнуть его санкциям, помня о том, что их собственные государства в будущем тоже могут оказаться в аналогичномположении.
• [6] См.: Conseil europeen, 24 et 25 mars 2011. Conclusions. Annexe I. Pacte pourГеиго plus. Coordination renforcee des politiques economiques pour la competitiviteet la convergence // Bruxelles, lc 25 mars 2011. EUCO 10/11. P. 13—20.
• [7] О государствах-каидидатах и потенциальных кандидатах на вступлениев ЕС см. общую часть (т. 1) настоящего учебника (1.1).
• [8] Пакт в поддержку евро плюс содержится в приложении к заключениямЕвропейского совета, которые выступают одной из форм актов sui generis (актовособого рода), относящихся к дополнительной категории источников вторичногоправа ЕС. Подробнее см. общую часть (т. 1) настоящего учебника (2.5).
• [9] JO. 2011. L 306.
• [10] JO. 2011. L 306.
• [11] JO. 2011. L 306.
• [12] Если государство-член приняло необходимые меры, то вклад возвращаетсяему. Суммы, взысканные в виде штрафа, возврату уже не подлежат.
• [13] При принятии решений квалифицированным большинством голосов, в томчисле обратным квалифицированным большинством, представители (министры) государств-членов в Совете ЕС имеют неодинаковое число голосов, зависящее от численности населения представляемого ими государства. Подробнеесм. общую часть (т. 1) настоящего учебника (4.4).
• [14] JO. 2011. L 306.
• [15] JO. 2011. L 306.
• [16] JO. 2011. L 306.
• [17] Declaration des Chefs d’Etat ou de Gouvernement de la zone euro // Bruxelles, le 9 decembre 2011; Conseil europeen, 9 decembre 2011. Conclusions // Bruxelles, le9 decembre 2011. EUCO 139/11. P. 1−3.