Законодательство по вопросам легальной иммиграции

Законодательство ЕС по вопросам легальной иммиграции, в первую очередь, направлено на установление единообразного статуса граждан третьих стран, приезжающих в ЕС в целях долгосрочного пребывания, т. е. пребывания свыше трех месяцев в полугодие. В рамках этого законодательства также могут устанавливаться единообразные права и обязанности граждан третьих стран, которые уже законно находятся в ЕС (независимо от длительности пребывания), например, право заниматься трудовой деятельностью в разных государствах-членах (п. «а"—"Ь» § 2 ст. 79 ДФЕС).

Правовой статус обладателей визы для долгосрочного пребывания (тип «D») был определен еще в Шенгенской конвенции 1990 г., которая продолжает применяться к этим визам по сей день (напомним, что Визовый кодекс 2009 г. и другие акты по вопросам общей визовой политики ЕС применяются только к визам с максимально разрешенным сроком пребывания в три месяца на протяжении полугодия, т. е. к визам типа «С» для краткосрочного пребывания или транзита, а также к визам типа «А» для транзита через аэропорт).

В отличие от виз типа «С» для краткосрочного пребывания или транзита (единой, или шенгенской визы), виза «D» для долгосрочного пребывания была объявлена Шенгенской конвенцией национальной визой, выдаваемой государствами-членами на основании собственного законодательства (ст. 18 Шенгенской конвенции 1990 г.). Соответственно, обладатели подобных виз были лишены права свободного передвижения по Шенгенскому пространству. На протяжении всего срока действия визы «О» они должны были оставаться в государстве-члене, ее выдавшем.

В настоящее время ситуация частично изменилась. Это произошло благодаря введению новой редакции Шенгенской конвенции, которая была установлена Регламентом (ЕС) № 265/2010 Европейского парламента и Совета от 25 марта 2010 г. (вступил в силу 5 апреля 2010 г.)^[1].

В соответствии со ст. 18 Шенгенской конвенции в редакции упомянутого Регламента (ЕС) № 265/2010 виза для долгосрочного пребывания по-прежнему остается национальной визой. Эта виза, однако, теперь должна выдаваться с использованием единообразного формата и правил его заполнения, предусмотренных визовым законодательством ЕС (см. 26.4).

Более важным является то, что обладатели визы «D» получили право свободно передвигаться по всему Шенгенскому пространству на таких же условиях, как и обладатели шенгенской визы (новый § 2 bis ст. 21 Шенгенской конвенции). Например, если гражданин России проживает в Германии на основании годичной визы «П» с 1 января по 31 декабря текущего года, то он вправе выезжать в другие государства-члены при условии, что срок его пребывания на территории последних не превышает трех месяцев в каждое полугодие.

При выдаче виз для долгосрочного пребывания, а равно видов на жительство каждое государство-член отныне обязано проверять гражданина третьей страны по Шенгенской информационной системе — на случай, если одно из других государств-членов внесло на него запрос о недопуске. В случае наличия подобного запроса в выдаче визы для долгосрочного пребывания или вида на жительство должно быть отказано, кроме случаев, когда у государства-члена имеются «серьезные мотивы, особенно, гуманитарного характера или вытекающие из международных обязательств» (ст. 25 Шенгенской конвенции в редакции Регламента (ЕС) № 265/2010)1.

Еще одним нововведением Регламента (ЕС) № 265/2010 стало установление предельного срока действия визы для долгосрочного пребывания, который не может превышать года: «Визы для долгосрочного пребывания имеют срок действия, который не превышает одного года. Если государство-член разрешает иностранцу находиться свыше одного года, то виза для долгосрочного пребывания до истечения ее срока действия заменяется видом на жительство» (§ 2 ст. 18 Шенгенской конвенции в редакции Регламента (ЕС) № 265/2010).

Правовой статус обладателей видов на жительство сходен с правовым статусом обладателей виз для долгосрочного пребывания. В соответствии со ст. 21 Шенгенской конвенции граждане третьих стран, получившие виды на жительство в одном из государств-членов, обладают правом свободного передвижения по Шенгенскому пространству наравне с обладателями шенгенской визы (в отличие от обладателей виз «D» такое право было им предоставлено еще при заключении Шенгенской конвенции в 1990 г.).

Виды на жительство выдаются государствами-членами в соответствии с национальным законодательством, но с использованием единого формата, предусмотренного в законодательстве ЕС: Регламент (ЕС) № 1030/2002 Совета от 13 июня 2002 г. об установлении единообразного формата вида на жительство для граждан третьих стран^[2][3].

Если гражданин третьей страны законно прожил на территории какого-либо государства-члена длительное время, то он может претендовать на получение статуса долгосрочного резидента, удостоверяемого выдачей специального вида на жительство с грифом «ЕС». Правовой статус этой категории легальных иммигрантов закрепила Директива 2003/109/ЕС Совета от 25 ноября 2003 г. о статусе граждан третьих стран, проживающих на долгосрочной основе^[4]. Основные положения Директивы 2003/109/ЕС заключаются в следующем:

• 1) введен единый ценз оседлости, по истечении которого гражданин третьей страны может претендовать на получение статуса «долгосрочного резидента» (франц. resident de longue duree) в государстве — члене ЕС^[5]. Ценз оседлости составляет, по общему правилу, пять лег законного и непрерывного пребывания на территории соответствующего государства-члена (ст. 4). Пребывание считается непрерывным и в том случае, если гражданин третьей страны в указанный период временно покидал территорию государства-члена не более чем на шесть месяцев;
• 2) установлены общие условия предоставления гражданам третьих стран статуса долгосрочного резидента (ст. 5). Для этого, во-первых, требуется наличие стабильного дохода, при котором гражданин третьей страны не нуждается в социальной поддержке от государства-члена. Во-вторых, лицо, претендующее на получение статуса долгосрочного резидента, должно иметь медицинскую страховку, охватывающую совокупность всех рисков для здоровья в соответствующем гос)'дарстве-члене;
• 3) введена единообразная процедура предоставления видов на жительство долгосрочным резидентам (ст. 7). В рамках этой процедуры иммиграционные или иные компетентные органы государства-члена должны рассмотреть ходатайство гражданина третьей страны, как правило, в течение шести месяцев. Если требуемые условия выполнены и если гражданин третьей страны не рассматривается в качестве угрозы для общественного порядка или общественной безопасности (ст. 6), то ему должен быть предоставлен статус долгосрочного резидента. Отказ в предоставлении такого статуса должен быть мотивирован и допускает обжалование в судебном порядке (ст. 10);
• 4) документ, выдаваемый долгосрочному резиденту, назван Директивой 2003/109/ЕС «вид на жительство долгосрочного резидента — ЕС». Он предоставляется сроком не менее чем на пять лет с правом на автоматическое продление (ст. 8);
• 5) долгосрочные резиденты приравнены во многих правах к гражданам ЕС, в том числе к гражданам государствачлена, в котором они проживают. С этой целью в Директиву 2003/109/ЕС (ст. 11) включен перечень из восьми категорий прав и социальных благ, в отношении которых обладатели вида на жительство-ЕС должны быть равны с местными гражданами: условия трудоустройства и трудовой деятельности (кроме государственной службы), доступ к образованию, признание дипломов, меры социальной поддержки, налоговые льготы и др.;
• 6) как и гражданам ЕС, долгосрочным резидентам предоставлено право выезжать в другие государства-члены сроком более чем на три месяца (ст. 14). Они также управомочены переселяться в другие государства-члены с целью осуществления там трудовой или иной экономической деятельности (ст. 15).

Свобода передвижения работников, полноправными субъектами которой изначально являлись только граждане ЕС, таким образом, распространена и на граждан третьих стран, хотя и с некоторыми оговорками. То же самое относится к свободе предоставления услуг и к свободе учреждения на едином внутреннем рынке ЕС.

Если долгосрочный резидент воспользовался указанными правами, например, гражданин России, получивший вид на жительство долгосрочного резидента ЕС в Германии, переезжает во Францию, то по истечении трех месяцев он должен обратиться к компетентным органам последней и вправе претендовать на получение от них временного вида на жительство. Через пять лет он может ходатайствовать о выдаче нового вида на жительство долгосрочного резидента взамен полученного в первом государстве-члене.

Таким образом, гражданин третьей страны, обладающий видом на жительство-ЕС, который предоставлен Германией, вправе переселиться во Францию, а после пяти лет проживания там заменить немецкий вид на жительство-ЕС аналогичным документом, но уже французским (ст. 23).

Вышесказанное объясняет, почему в название вида на жительство, подтверждающего статус долгосрочного резидента, включена аббревиатура «ЕС». Обладатели этого документа, где бы он ни был выдан, наделяются правом на выбор места постоянного жительства по всей территории ЕС (кроме Великобритании, Ирландии и Дании) — правом, которое до сих пор было зарезервировано за гражданами ЕС и членами их семей.

Важным достижением общей иммиграционной политики ЕС стало принятие законодательства, закрепляющего условия и порядок воссоединения семей легальных иммигрантов. Его источником служит Директива 2003/86/ЕС Совета от 22 сентября 2003 г. о праве на семейное воссоединение^[6]. Директива 2003/86/ЕС закрепила право граждан третьих стран, легально проживающих на территории какого-либо из государств-членов, приглашать к себе на постоянное жительство членов своей семьи, — прежде всего, супруга (супругу) и несовершеннолетних детей.

Главным условием для реализации указанного права является то, что заинтересованный гражданин третьей страны («воссоединяющее семью лицо» по терминологии Директивы 2003/86/ЕС) уже обладает видом на жительство сроком действия не менее одного года и имеет перспективу получить постоянное право проживания.

При подаче ходатайства о семейном воссоединении гражданин третьей страны должен также подтвердить наличие у него нормального жилища для себя и своей семьи, медицинской страховки, «стабильных, регулярных ресурсов», достаточных для содержания себя самого и членов своей семьи.

Любое государство-член, кроме того, может ввести для заинтересованных граждан третьих стран ценз оседлости — условие о том, что перед обращением с ходатайством о семейном воссоединении они законно прожили на его территории два года.

В настоящее время приоритетным направлением развития общей иммиграционной политики применительно к вопросам легальной миграции служит установление правового статуса граждан третьих стран, приезжающих и (или) проживающих в ЕС в целях осуществления трудовой, предпринимательской, научной или иной законной деятельности.

Применительно к неэкономической иммиграции, т. е. въезда и проживания в целях учебы, преподавания, научно-исследовательской деятельности и т. п., были приняты Директива 2004/114/ЕС Совета от 13 декабря 2004 г. об условиях допуска граждан третьих стран в целях образования, обмена учащимися, бесплатного профессионального обучения или волонтерской деятельности^[7] и Директива 2005/71/ЕС Совета от 12 октября 2005 г. об особой процедуре допуска граждан третьих стран в целях научных исследований^[8]. Обе директивы закрепляют единообразные условия и порядок въезда и проживания на территории государств-членов граждан третьих стран в целях, не связанных с извлечением прибыли или иного дохода.

В отношении экономической иммиграции, т. е. въезда и проживания в ЕС граждан третьих стран в целях трудоустройства или предпринимательской деятельности, к 2012 г. также были приняты два законодательных акта; еще один законопроект находился на рассмотрении в Европейском парламенте и Совете ЕС (проект директивы о правовом статусе сезонных работников из третьих стран).

Первым законодательным актом по вопросам экономической иммиграции в ЕС стала Директива 2009/50/ЕС Совета от 25 мая 2009 г. об установлении условий въезда и пребывания граждан третьих стран в целях высококвалифицированной работы^[9], которая призвана способствовать привлечению в ЕС дипломированных специалистов из-за рубежа, квалификация которых, по общему правилу, подтверждается дипломом о высшем образовании или, в порядке исключения, пятилетним стажем работы по специальности, требующей высокой профессиональной квалификации. Подобные граждане третьих стран могут претендовать на получение особой разновидности вида на жительства, названного европейская голубая карта (франц. carte Ыеие еигорееппе), или «голубая карта ЕС» (англ. EU blue card).

Выдача европейской голубой карты производится на основании ходатайства со стороны потенциального работодателя на территории ЕС. По истечении полутора лет работы у этого работодателя обладатель европейской голубой карты имеет право переезжать в другие государства-члены и трудоустраиваться на их территории у новых работодателей.

Вторым законодательным актом по вопросам экономической иммиграции в ЕС стала Директива 2011/98/ЕС Европейского парламента и Совета от 13 декабря 2011 г. об установлении процедуры единого ходатайства в целях выдачи единого разрешения, управомочивающео граждан третьих стран проживать и работать на территории государства-члена, и об установлении общего основания прав для работников из третьих стран, которые законно проживают в государстве-члене^[10], в соответствии с которой государства-члены обязаны провести свое законодательство до 25 декабря 2013 г.

Данная Директива призвана упростить административные формальности, связанные с получением гражданами третьих стран возможности легально трудиться в ЕС. С этой целью она вводит в действие «процедуру единого ходатайства», посредством которой заинтересованный гражданин третьей страны получает «единое разрешение», являющееся одновременно видом на жительство и удостоверением на право трудовой деятельности по найму в выдавшем его государстве-члене. По усмотрению государств-членов ходатайство о выдаче подобного разрешения должно подаваться либо потенциальным работодателем (как в случае ходатайства о выдаче европейской голубой карты), либо непосредственно гражданином третьей страны.

Директива 2011/98/ЕС устанавливает «общее основание прав» работников из третьих стран, т. е. минимальный набор субъективных прав, которые должны признаваться за ними в каждом государстве-члене^[11]. К этим правам относятся право въезжать на территорию государства-члена, выдавшего единое разрешение, и пребывать на этой территории; право свободного доступа на всю территорию соответствующего государства-члена в пределах, предусмотренных его национальным правом; право заниматься профессиональной деятельностью, в отношении которой выдано единое разрешение. Поскольку единое разрешение является разновидностью вида на жительство, его обладатели, аналогично обладателям шенгенской визы, также имеют право выезжать в другие шенгенские государства на срок не более трех месяцев в полугодие.

Работникам-мигрантам из третьих стран, кроме того, гарантируется равенство с гражданами государства-члена, в котором они проживают, во многих социально-экономических правах, в частности, применительно к таким вопросам, как условия труда, членство в профсоюзах, социальное обеспечение, налоговые льготы, доступ к товарам и услугам, профессиональное обучение и др. Данным вопросам посвящена отдельная гл. III Директивы 2011/98/ЕС.

Ходатайство о выдаче единого разрешения, по общему правилу, должно быть рассмотрено компетентным органом государства-члена в течение четырех месяцев. Продление этого срока допускается только в «исключительных обстоятельствах, связанных со сложностью рассмотрения ходатайства». Отказ в удовлетворении ходатайства всегда должен быть мотивирован и допускает обжалование в судебных органах соответствующего государства-члена согласно его национальному праву. В случае удовлетворения ходатайства срок действия единого разрешения также определяется национальным правом. Государства-члены при желании могут устанавливать в своем национальном нраве «более благоприятные положения» для граждан третьих стран, на которых распространяет действие Директива 2011/98/ЕС.

Введение

процедуры единого ходатайства в целях получения гражданами третьих стран единого разрешения на проживание и трудовую деятельность, а равно рассмотренная выше европейская голубая карта для высококвалифицированных специалистов из третьих стран не влекут за собой предоставления негражданам ЕС безусловного права жить и работать в ЕС.

Государства-члены сохраняют возможность отказывать в удовлетворении любого ходатайства гражданина третьей страны и даже обязаны сделать это, ссылаясь, например, на наличие претендентов на вакантные рабочие места среди собственных граждан или среди граждан других государств-членов как граждан ЕС в целом (так называемый «принцип предпочтения Союза»). В связи с этим учредительные документы ЕС специально оговаривают, что общая иммиграционная политика ЕС «не затрагивает права государств-членов устанавливать квоты на въезд граждан третьих стран, прибывающих из этих стран на их территорию с целью поиска там работы по найму или работы, не являющейся наемным трудом» (§ 5 ст. 79 ДФЕС).

• [1] Регламент (ЕС) № 265/2010 Европейского парламента и Советаот 25 марта 2010 г. об изменении Конвенции о применении Шенгенского соглашения и Регламента (ЕС) № 562/2010 в том, что касается передвижения лиц, обладающих визой для долгосрочного пребывания //JO. 2010. L 85. Реформе, проведенной Регламентом (ЕС) № 265/2010, предшествовала более осторожнаяреформа 2001 г., па основании которой государства-члены были уполномоченывыдавать гибридные визы типа «D+С» (национальные визы «D» для долгосрочного пребывания, в первые три месяца приравниваемые к шенгенской визе «С»).Государства-члены, однако, редко пользовались этим полномочием, предпочитаявыдавать «чисто» национальные визы «D». О гибридных визах «D+С», сегодняне существующих, подробнее см. предыдущее издание настоящего учебника: Право Европейского Союза / под ред. С. Ю. Кашкина., 2011. С. 910.
• [2] В подобном исключительном случае обладатель визы для долгосрочногопребывания или вида на жительства не получает права свободного передвижения по Шенгенскому пространству. Его правовой статус в этом отношении сходен со статусом обладателей виз с ограниченным территориальным действием (см. 26.4).
• [3] JO. 2002. L 157.
• [4] JO. 2004. L 16.
• [5] Директива 2003/109/ЕС, как и большинство рассматриваемых ниже актовпо вопросам общей иммиграционной политики ЕС, не распространяет действияна ассоциированных участников Шенгенского пространства из числа третьихстран (Исландия, Норвегия, Швейцария), а также на государства — члены ЕС, пользующиеся изъятиями: Великобританию, Ирландию и Данию.
• [6] JO. 2003. L 251.
• [7] JO. 2004. L 375.
• [8] JO. 2005. L 289.
• [9] JO. 2009. L 155.
• [10] JO. 2011. L 343.
• [11] С учетом вышеупомянутых изъятий для отдельных государств-членовДиректива 2011/98/ЕС, как и другие акты ЕС по вопросам легальной иммиграции из третьих стран, не распространяет силу на Великобританию, Ирландиюи Данию.