Центральные органы государственного управления (приказы)

Приказная система достигла своего расцвета в XVII в., когда приказы охватили собой все отрасли государственного управления и окончательно оформились с точки зрения структуры и организации деятельности. Количество приказов значительно увеличилось, выросли их штаты, четче определились их компетенция и порядок делопроизводства. Всего в течение XVII в. функционировало около 80 приказов, из которых постоянными являлись примерно 40. Численность приказных служащих в конце XVII в. составляла примерно немногим более 4,5 тыс. человек.

В работе приказов выработался жесткий бюрократический стиль, заключавшийся в неукоснительном подчинении решениям вышестоящих органов и следовании неписаным административным правилам, основанным на передававшемся из поколения в поколение управленческом опыте.

Структура приказов была единообразной. Во главе их стояли начальники («судьи»), назначавшиеся, как правило, из числа думных чинов, при этом наиболее важные приказы в основном возглавлялись боярами и окольничими. Иногда допускалось одновременное руководство несколькими приказами. В подчинении начальников приказов находились дьяки, ведавшие делопроизводством и совместно с судьями разрешавшие рассматриваемые приказами вопросы. Техническую и канцелярскую работу — подготовку проектов решений, составление справок, ведение архива — осуществляли подьячие, делившиеся на старших, средних и младших. В штате приказов также находились приставы, рассыльные и сторожа. В качестве структурных подразделений приказов, специализировавшихся либо по отраслевому (функциональному), либо по территориальному признаку, выступали «столы», возглавлявшиеся дьяками, и «повытья», руководимые старшими подьячими. Принятие решений в приказах, по всей видимости, базировалось на принципе единогласия, суть которого состояла в том, что все дела должны были разрешаться сообща.

По срокам функционирования приказы были постоянными и временными. Последние создавались для выполнения каких-либо временных, текущих задач.

По сферам деятельности приказы подразделялись на три категории:

• — государственные;
• — дворцовые;
• — патриаршие.

Государственные приказы выполняли общегосударственные задачи и делились на центральные и территориальные.

Центральные приказы распространяли свою деятельность на всю территорию государства. К их числу относились:

• — административные приказы (Разрядный, Поместный, Ямской приказ и др.);
• — финансовые (приказ Большой казны, Большой приход и др.);
• — контрольные (приказ Счетных дел, приказ Тайных дел и др.);
• — судебные приказы (Разбойный, приказ Холопьего суда);
• — приказы, выполнявшие внешнюю и военную функции государства (Посольский, Стрелецкий и др.) и др.

Территориальные (областные) приказы, осуществлявшие управление отдельными территориями Московского государства, включали Земский приказ (в ведении которого находилась Москва), Казанский, Сибирский и другие приказы, а также Владимирскую, Галицкую, Костромскую, Новгородскую и Устюжскую «четверти» («чети»).

Что касается дворцовых и патриарших приказов, то первые (приказ Большого Дворца, Казенный, Конюшенный и др.) обслуживали царский двор, а вторые заведовали хозяйством патриарха и подчиненными ему людьми.

В рассматриваемый период произошли кардинальные перемены в организации власти на местном уровне. В своем развитии перестроенная система местного управления (самоуправления) Московского государства прошла два этапа:

• 1) период местного самоуправления (середина XVI — начало XVII в.);
• 2) период сочетания местного самоуправления с воеводским управлением (XVII в.).

Суть проведенных правительством царя Ивана Грозного преобразований, закономерно вытекавших из всей предшествующей политики государства в сфере властеотношений на местах, сводилась к решению двуединой задачи — повышению качества местного управления за счет активного привлечения местного населения к выполнению общегосударственных функций посредством ликвидации института кормленщиков и передачи их государственно-властных полномочий выборным представителям местных сообществ.

Губная реформа. Сущность губной реформы заключалась в возложении на выборных представителей местного населения государственно-властных функций, но охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. Специально созданные губные органы — губные избы, ставшие территориальными подразделениями Разбойного приказа, должны были проводить розыск наиболее опасных преступников, судить и наказывать их, заведовать тюрьмами, а также осуществлять в целом предупреждение преступлений. Избиравшиеся на один год губные органы действовали в рамках особых судебно-полицейских округов — губ, границы которых первоначально совпадали с границами волостей, а затем уездов. Во главе губных изб находились губные старосты, выбиравшиеся на всесословных съездах из числа местных дворян и детей боярских и затем утверждавшиеся в Разбойном приказе. Губные старосты осуществляли свою деятельность совместно с губными дьяками, ведавшими делопроизводством, и губными целовальниками — выборными от всего тяглого сельского и посадского населения.