Развитие новых форм оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг

Важными нововведением бюджетного законодательства является планирование бюджетных ассигнований на оказание государственных и муниципальных услуг на основании государственных и муниципальных заданий, т.с. внедрение принципа возмездности предоставления бюджетных средств. Объемы бюджетных ассигнований находятся в прямой зависимости от объемов и качества выполняемых услуг. Финансовые органы и главные распорядители бюджетных средств составляют реестры государственных (муниципальных) услуг, определяют показатели, характеризующие их качество и объем, а также стандарты оказания услуг, выделяют ассигнования в соответствии с подготовленными заданиями.

Определение потребности населения в той или иной услуге само по себе является ключевым звеном в реализации бюджетной реформы. Логика изменений в законодательстве говорит о том, что в первую очередь должна быть определена потребность в гой или иной услуге, затем в соответствии с этим определены государственные (муниципальные) задания для подведомственной сети учреждений.

Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», обосновывая целесообразность начатой реформы, указывает, что основной ее целью является адаптация сферы социальных услуг к рыночным механизмам деятельности. Подходы к расчету субсидии на выполнение задания во многом обнаруживают общее с производственной коммерческой деятельностью: распределение затрат учреждения по видам оказываемых услуг, по сути, аналогично определению центров затрат в производственном процессе. Постепенное приближение используемых механизмов управления государственными и муниципальными финансами к инструментам финансового и управленческого учета производственного сектора экономики естественным образом вписывается в политику оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов.

В соответствии с поправками, внесенными в законодательство данным законом, финансирование деятельности учреждений осуществляется по двум различным схемам в зависимости от типа учреждения. Казенные учреждения продолжают существовать на основании сметы, которая предусматривает финансирование их деятельности из соответствующего бюджета в полном объеме. Бюджетные и автономные учреждения получают только субсидии из бюджета на выполнение государственного (муниципального) задания (включая средства на содержание закрепленного за ними имущества и оплату налогов), а также могут получить субсидии на иные цели в соответствии со ст. 78.1 БК РФ.

Если для казенного учреждения финансовое планирование его деятельности осуществляется на основании той же сметы, то для бюджетных и автономных учреждений необходимо составлять план финансовохозяйственной деятельности. Эти два документа для разных субъектов направлены на достижение одной цели, поскольку целями составления как плана, так и сметы являются планирование общих объемов поступлений и выплат; определение сбалансированности финансовых показателей; планирование мероприятий по повышению эффективности использования средств, поступающих в распоряжение конкретного учреждения; планирование мероприятий по предотвращению образования просроченной кредиторской задолженности учреждения; управление доходами и расходами учреждения.

Разница и порядке составления и утверждения плана для автономных и бюджетных учреждений состоит в том, что план финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения проходит дополнительный этап — рассмотрение наблюдательным советом автономного учреждения, после чего утверждается руководителем автономного учреждения, тогда как план бюджетного учреждения утверждается органом, осуществляющим полномочия учредителя.

Предоставление учреждению субсидии в течение финансового года осуществляется на основании соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения задания, заключаемого учреждением и органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя. Указанное соглашение должно определять права, обязанности и ответственность сторон, в том числе объем и периодичность перечисления субсидии в течение финансового года.

Алгоритм расчета финансового обеспечения учреждений основан на методике установления нормативных затрат. Нельзя не обратить внимание, что базовые принципы плановой экономики, которые целенаправленно разрушались при стихийном переходе к рынку, теперь вновь показывают свою адекватность при планировании. Расчет субсидии на выполнение муниципального задания основан на определении нормативных затрат на оказание муниципальных услуг и содержание имущества. Минфин России предлагает использовать при расчетах нормативных затрат три основных метода: прямого счета, структурный, экспертный.

Метод прямого счета предполагает наличие нормативов физических показателей по статьям расходов: нормативов питания, оснащения мягким инвентарем, медикаментами, затрат рабочего времени персонала и т. д. Применение таких нормативов и стоимости единицы физического показателя дает абсолютно прозрачный и понятный расчет.

На практике данный метод обнаруживает существенные недостатки: во-первых, нормативы, которые существуют сегодня, являются устаревшими, большинство из них утверждено еще в советское время; во-вторых, расчет нормативных затрат на основе имеющихся устаревших норм физических показателей обнаруживает существенный рост размера требуемого финансового обеспечения.

Структурный метод предполагает определение ряда статей расходов пропорционально выбранному основанию, например, затратам на оплату труда основного персонала или площади помещения, используемого для оказания услуги, т. е. при данном методе предполагается, что общий объем затрат на общехозяйственные нужды и расходные материалы распределяется по видам услуг в соответствии со структурой распределения затрат выбранного основания.

Экспертный метод используется, как правило, в том случае, когда предыдущие два применить невозможно. С точки зрения практического применения он предоставляет максимальную свободу в распределении затрат по видам услуг, но вместе с тем отсутствие формализации всегда порождает неясности в расчетах и разногласия между выполняющими расчеты и проверяющими их.

Стоит отметить, что в целях получения оптимального алгоритма расчета затрат, включаемых в бюджетную субсидию, возможна и комбинация приведенных методов. Конечно, при необходимости нормативы могут корректироваться довольно часто, однако механизм таких корректировок весьма сложен, он предполагает внесение изменений в решение о бюджете, изменение лимитов бюджетных ассигнований, доведенных главному распорядителю бюджетных средств, изменение (переутверждение) нормативных затрат учреждения, внесение изменений в муниципальное задание и план финансово-хозяйственной деятельности.

В зависимости от сферы деятельности учреждения порядок расчета нормативных затрат на оказание государственной (муниципальной) услуги может меняться, но ряд показателей, приведенных ниже, остается неизменным.

Нормативные затраты на оказание г-й услуги в соответствующем финансовом году (Nj) определяются по следующей формуле:

где Gj — нормативные затраты, определенные дляу-й группы затрат на единицу услуги на соответствующий финансовый год.

Состав групп затрат определяется органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, с учетом особенностей оказания соответствующей услуги. В составе затрат на оказание услуги выделяют нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием услуги, и нормативные затраты на общехозяйственные нужды.

В нормативных затратах, непосредственно связанных с оказанием услуги, учитываются нормативные затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда персонала, принимающего непосредственное участие в оказании услуги, и нормативные затраты на приобретение материальных запасов, потребляемых в процессе оказания услуги.

К нормативным затратам на общехозяйственные нужды относятся затраты, которые невозможно отнести напрямую к нормативным затратам, непосредственно связанным с оказанием услуги, и к нормативным затратам на содержание имущества, например затраты на коммунальные услуги, на приобретение транспортных услуг и услуг связи, оплату труда административно-хозяйственного, вспомогательного и иного персонала, нс принимающего непосредственного участия в оказании услуги, и т. д.