Возникновение и развитие отечественного законодательства, регулирующего деятельность медицинских работников

Историю регулирования медицинской помощи в нашей стране некоторые историки подразделяют на несколько периодов, в течение которых происходили принципиальные изменения в этой области.

1. Становление врачевания и правового регулирования медицинской помощи в X—XVII вв. При князьях Олеге и Игоре предусматривалось наказание за нанесение побоев, степень тяжести которых для возможности вынесения судом адекватной санкции устанавливалась медиком.

Князь Владимир способствовал зарождению врачевания в виде народной, в основном языческой, а после Крещения Руси (988 г.) и монастырской, медицины. По указу Владимира при монастырях создавались больницы. В 1051 г. был основан Киево-Печерский монастырь. В городах врачеванием за определенную плату занимались лекари. На Русь привозились сочинения Гиппократа и других целителей, которые оказывали влияние на развитие более совершенных научных подходов к лечению больных.

Источником права князя Владимира был созданный им церковный устав, который в основном был посвящен семейно-брачным отношениям, нравственности поведения, отношению к престарелым, убогим, сиротам, инвалидам. Он также определял наказание за половые преступления.

Большое значение на Руси имел первый свод законов Русская Правда, который впервые вышел в X в., а затем обновлялся в XI и XV вв. В этом документе повреждения уже подразделялись на легкие и тяжкие, в зависимости от этого устанавливалось наказание.

Большую роль в развитии медицинской помощи и ее регламентации играл Аптекарский приказ (XVII в.). Это учреждение ведало не только врачебными делами и аптеками, но и многими другими. Интересно, что в Аптекарском приказе давались заключения о праве на медицинскую деятельность, правильности лечения врачами или лекарями, не имевшими права заниматься такой деятельностью; подвергались медицинскому осмотру тела умерших для принятия решений о возможных виновных в их смерти лицах. В 1700 г. вышел знаменательный указ, вошедший в Полное собрание законов Российской империи, — первый в России закон, предусматривавший наказание за врачебные ошибки, — «Боярский приговор. О наказании незнающих медицинских наук, и по невежеству в употреблении медикаментов, причиняющих смерть больному».

2. Медицинская служба и законодательство в петровский период (XVIII в.). Большую роль в законодательной регламентации медицинской деятельности сыграла эпоха Петра I. Взамен Русской Правды, которая утратила свое значение, появились такие правовые акты, как, например, Воинский (1716) и Морской (1720) уставы. Наряду с основным назначением эти нормативные документы содержали положения, определяющие организацию медицинского дела, и не только в армии. В частности, отмечались назначение и положение докторов (обучавшихся в заграничных вузах), аптекарей, лекарей (врачи с отечественным дипломом), подлекарей (фельдшеров). Воинский и Морской уставы Петра I законодательно закрепили наказание за ненадлежащее врачевание.

Были открыты госпитали с моргами, первый из них — в 1706 г. в Москве. Издан указ, по которому впервые в мире при подозрении на насильственную смерть необходимо было обязательное вскрытие трупа, что положило начало судебно-медицинской службе. Указ «Об освидетельствовании дураков в Сенате» (1722) способствовал образованию судебно-психиатрической экспертизы. Аптекарский приказ был преобразован в Медицинскую коллегию, а затем, в 1725 г., — в Медицинскую канцелярию.

3. Медицинская служба и ее регламентация в России в XVIII—XIX вв. и в дореволюционный период XX в. Ряд нормативных документов имел существенное значение для развития организации медицинской помощи в послепетровский период. Эго указы Екатерины II о реорганизации Медицинской канцелярии и деятельности госпиталей, об организации двух медико-хирургических академий в Москве и Санкт-Петербурге, в которых впоследствии трудились великие ученые-медики И. М. Сеченов, С. П. Боткин, И. П. Павлов, Н. И. Пирогов. Кстати, с благословения последнего в России появились медицинские сестры.

По указу Николая I медицинские учебные заведения были переведены из Министерства внутренних дел в Министерство народного просвещения. В 1827 г. появилось первое в России страхование от несчастных случаев и страхование жизни.

Особое значение имели реформы Александра II, которые начались в 1861 г. с отмены крепостного права. В 1864 г. была проведена судебная реформа, сыгравшая исключительную роль в развитии судебной медицины. В том же году в 34 губерниях осуществлена земская реформа на основе Положения о губернских и уездных земских учреждениях, положившая начало новой форме местного самоуправления и земской медицине, в которой предусматривались участковость, универсальность, бесплатность и профилактическая направленность медицинской помощи. В городах была создана фабрично-заводская медицина, которую должны были содержать владельцы предприятий. Этот период характеризовался открытием ряда медицинских университетов и созданием периодической медицинской печати, а также пироговскими съездами врачей. В 1912 г. в России был учрежден Совет, но делам страхования. На следующий год в Москве и Санкт-Петербурге открылись присутствия по делам страхования, а во многих городах появились больничные кассы и страховые товарищества.

4. Законодательство в сфере здравоохранения в советский период (1917—1991). Сразу же после революции 1917 г. началась реформа в сфере организации и финансирования социального страхования, но деятельность советской власти оказалась недостаточной для полноценного социального страхования, а медицинского в первые годы становления новой республики не было.

В 1918 г. декретом Совета народных комиссаров (далее — СНК) был учрежден Народный комиссариат здравоохранения, а первым народным комиссаром здравоохранения РСФСР назначен Н. А. Семашко, который возглавлял его до 1930 г. В 1922 г. был принят декрет СНК «О санитарных органах республики», а в 1927 г. постановлением СНК «О санитарных органах республики» утверждены Нормы санитарных органов для обслуживания населения РСФСР. Вскоре Н. А. Семашко провозгласил основные принципы национального здравоохранения — государственный характер, плановое развитие, общедоступность, бесплатность, профилактическая направленность, участие населения, санитарное просвещение. Среди юридических документов того периода следует отметить декреты «О страховании на случай болезни» (1917), «О национализации аптек» (1918), «О мерах борьбы с эпидемиями» (1919) и др.

В 1936 г. постановлением Центрального исполнительного комитета (ЦИК) и СНК СССР был создан высший орган управления медицинским делом страны — Народный комиссариат здравоохранения СССР, который в 1946 г. преобразован в Министерство здравоохранения СССР.

Важным документом, регламентирующим деятельность медицинских работников, был декрет Всероссийского центрального исполнительного комитета (ВЦИК) и СНК РСФСР от 1 декабря 1924 г. «О профессиональной работе и правах медицинских работников». Это основной законодательный акт, который определял права и обязанности медицинских работников и их ответственность за профессиональные недостатки. Данный документ просуществовал до декабря 1969 г., когда Верховный Совет СССР принял Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении (далее в настоящей главе — Основы), введенные в действие с 1 июня 1970 г. Естественно, здравоохранение было только государственным и финансировалось полностью за счет государственного бюджета. В соответствии с Конституцией СССР гарантировались бесплатность, доступность, квалифицированность медицинской помощи, которая имела профилактическую направленность. Недостатком Основ были оторванность от международных документов и отсутствие в них основных конкретных прав пациента и гражданина в области охраны здоровья. Однако в 1990;х гг., после коренных социально-экономических преобразований в стране, Основы устарели и были отменены вместе с тысячами других нормативных документов.

Правовые основы медицинской деятельности и организация здравоохранения в современной России будут изложены в гл. 2 учебника.

Вопросы и задания для самоконтроля

• 1. Расскажите о первых попытках регламентации труда медиков в разных странах мира в Древности и в Средние века.
• 2. Как проходило становление и развитие отечественного законодательного регулирования медицинской деятельности?
• 3. Какие реформы Петра I затрагивали деятельность медицинской службы и как они на нее повлияли?
• 4. Приведите сведения о регламентации медицинской деятельности в России в XIX в.
• 5. Каковы особенности законодательства, регулировавшего здравоохранение в СССР?