Организация обеспечения региональной безопасности

К числу организаций обеспечения региональной безопасности, деятельность которых способствует формированию многополярного мира, можно отнести Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) — модель общей и всеобъемлющей безопасности для Европы XXI в.

ОБСЕ — межгосударственное региональное политическое объединение, в состав которого входят 56 государств — все европейские страны, США, Канада, государства Центральной Азии и Закавказья. Еще 12 стран имеют статус «партнеров по сотрудничеству». Принципиальной особенностью модели является ее надблоковый характер.

В подписанном в Хельсинки в 1975 г. Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе содержатся следующие основные договоренности:

• — в международно-правовой области — закрепление политических и территориальных итогов Второй мировой войны, принятие 10 принципов взаимоотношений между государствами-участниками, среди которых в четкой форме зафиксирован принцип нерушимости границ;
• — в военно-политической области — согласование первого набора мер укрепления доверия в военной области (предварительные уведомления о военных учениях, о крупных передвижениях войск, обмен на добровольной основе наблюдателями на военных учениях);
• — в экономической области — согласование основных сфер многостороннего сотрудничества в области экономики, науки и техники и защиты окружающей среды;
• — в гуманитарной области — согласование ряда обязательств по вопросам прав человека и основных свобод, в том числе по вопросам свободы передвижения, контактов, информации, культуры и образования [61].

Таким образом, работа ОБСЕ сосредоточена в рамках трех измерений: военно-политическое измерение (контроль над распространением вооружений, дипломатические усилия по предотвращению конфликтов, меры укрепления доверия и безопасности); экономическое и экологическое измерение; человеческое (гуманитарное) измерение (защита прав человека, развитие демократических институтов, мониторинг выборов).

Роль и место ОБСЕ в структуре обеспечения международной безопасности определяются Хартией европейской безопасности, в соответствии с которой ОБСЕ является «одной из основных организаций по мирному урегулированию споров и одним из ключевых инструментов раннего предупреждения, предотвращения конфликтов, урегулирования кризисов и постконфликтного восстановления» [62].

Нормативно-правовая база позволяет использовать возможности модели и как переговорного форума, и как нормотворческого центра, и как арбитра, и как наблюдателя, и как миротворца и т. д. Широкий набор функций формируется за счет евразийской географии состава государств-участников, широты охватываемой проблематики, формально ориентированной, прежде всего, на военно-политическую безопасность. Таким образом, за исключением ООН, ОБСЕ, в сущности, остается единственной платформой для реализации военно-политических интересов государств-членов, а также сотрудничества в области экономики, защиты прав человека и т. д.

Важным условием успешного функционирования ОБСЕ является наличие у Организации согласованной на международном уровне системы управления, которая предусматривает наличие трех иерархических уровней.

На высшем уровне управления осуществляется постановка целей и формируется общий замысел по их достижению. В соответствии с замыслом разрабатываются и анализируются возможные сценарии развития обстановки, каждый из которых может включать описание возможного начала, развития, завершения и последствий действий. На стратегическом уровне действуют Саммит ОБСЕ, Совет министров иностранных дел.

На среднем уровне управления в соответствии с выбранным сценарием осуществляется детализация целей, распределение и постановка задач исполнителям и планирование операций по достижению поставленных целей. На среднем уровне в ОБСЕ действует Постоянный совет, который еженедельно проводит политические консультации, а также Форум по сотрудничеству в области безопасности, работают также другие органы: Бюро по демократическим институтам и правам человека, аппарат Верховного Комиссара по делам национальных меньшинств и др.

На низшем (исполнительском) уровне в соответствии с поставленными задачами осуществляется выбор оптимального способа решения конкретной задачи и руководство операциями по ее решению. Для действий на этом уровне в ОБСЕ могут создаваться «полевые миссии» как элементы контроля обстановки в районе конфликтов.

Нормативно-правовая база определяет следующие особенности модели ОБСЕ.

Во-первых, ОБСЕ не является региональной организацией коллективной безопасности в том смысле, что не может принимать решения о применении мер принудительного характера. Эта прерогатива остается за Советом Безопасности ООН. С целью укрепления статуса ОБСЕ как организации по обеспечению безопасности следует добиваться придания организации полноценной международной правосубъектности и правоспособности.

Во-вторых, ОБСЕ не имеет полномочий санкционировать действия других региональных организаций по «принуждению к миру». В этой чувствительной сфере ее возможности обусловлены готовностью государств-участников добросовестно выполнять обязательства, которые были добровольно взяты ими на себя по всем трем «измерениям» ОБСЕ.

В-третьих, в ОБСЕ не предусмотрены механизмы для принятия санкций против государств-нарушителей.

В-четвертых, каждая страна — член ОБСЕ имеет право вето.

И, наконец, как организация, призванная обеспечивать международную безопасность, ОБСЕ не располагает собственными военными силами (в духе гл. VII Устава ООН).

Перечисленные особенности в решающей мере определяют статус, базовые принципы, подходы и механизмы, используемые ОБСЕ в интересах поддержания безопасности в Европе.

В современных условиях уникальные возможности модели ОБСЕ в решающей степени востребованы в связи с растущими масштабами и динамикой угроз и вызовов в эпоху глобализации. Документ «Стратегия ОБСЕ по противодействию угрозам безопасности и стабильности в XXI веке» увязывает значительную часть угроз безопасности и стабильности в зоне ответственности ОБСЕ с дестабилизирующим влиянием событий в военно-политической, экономической, экологической и гуманитарной сферах. Одновременно отмечается широкий спектр ВРОУ от неурегулированных конфликтов внутри государств и на межгосударственной основе. Усиливаются угрозы от негосударственных субъектов [63].

В условиях глобализации необходимость расширения спектра задач ОБСЕ диктуется рядом объективных факторов.

В первую очередь это касается ограниченности на сегодняшний день военно-политического измерения сотрудничества. Ряд западных стран, ссылаясь на неопределенный статус Организации, открыто игнорируют ОБСЕ как главную инстанцию в вопросах европейской безопасности. Многие функции ОБСЕ при этом передаются НАТО или, частично, ЕС. Роль ОБСЕ фактически сводится к набору функций по мониторингу гуманитарной ситуации в ряде новых независимых государств на Балканах, на юго-востоке Украины и в СНГ, а также в урегулировании конфликтов в Закавказье, Центральной Азии и на Балканах.

Таким образом, страны Запада в одностороннем порядке смещают вектор главных усилий организации в область гуманитарной проблематики при одновременном свертывании военно-политического и экономического измерений. В результате ОБСЕ заметно сузила спектр своей активности и перенесла фокус внимания на ситуацию на Балканах и мониторинг процессов демократизации и урегулирования конфликтов на постсоветском пространстве.

С резким осуждением такой трансформации выступают государства — члены СНГ, которые в совместном заявлении обратили внимание на ряд факторов, препятствующих развитию конструктивного, взаимовыгодного сотрудничества в рамках ОБСЕ [64]. В числе этих факторов:

• — серьезный дисбаланс между тремя измерениями безопасности в пользу гуманитарной проблематики, что заметно сужает возможности ОБСЕ по противодействию новым вызовам и угрозам;
• — выборочное повышение внимания к одним странам при игнорировании проблем в других государствах, что порождает практику двойных стандартов и селективных подходов;
• — сосредоточение внимания «полевой деятельности» ОБСЕ исключительно на функциях мониторинга ситуации в области прав человека и демократических институтов в ущерб основным функциям, связанным с оказанием помощи и содействия властям принимающего государства по всему спектру деятельности Организации.

В конечном итоге попытки Запада трансформировать ОБСЕ в механизм достижения собственных политических интересов ведут к невыполнению в должной мере основополагающих документов Организации, несоблюдению ряда принципов Хельсинкского процесса — прежде всего, принципов невмешательства во внутренние дела и уважения суверенитета государств.

Следует отметить, что реализация подобных попыток становится возможной в связи с неопределенностью юридической природы Хельсинкского Заключительного акта как основополагающего документа, что влечет за собой ряд недостатков существующей модели.

Во-первых, ОБСЕ явно не хватает эффективных рычагов воздействия на ситуацию в европейской и мировой политике и возможностей для надежного контроля ее развития. Этот недостаток особенно очевиден при сопоставлении, например, с НАТО, ЕС, Советом Европы. Ощущается и недостаток полномочий, особенно заметный в сравнении с Советом Безопасности ООН, хотя ОБСЕ создавалась как главная опора ООН в Европе.

Отсутствие политической воли и ограниченность ресурсов привели к медлительности и неэффективности реагирования ОБСЕ на кризисные ситуации. Эти же обстоятельства обусловливают запоздалые реакции Организации на быстрое или внезапное развитие событий (например, на Украине), когда ОБСЕ нередко оказывается «в фарватере» у США и НАТО.

Во-вторых, нет единого мнения по вопросу — являются ли документы ОБСЕ источниками международного права. С целью разрешения неопределенности необходимо принять единый учредительный акт с приданием ему соответствующей юридической силы.

В-третьих, наряду с инерционностью и нерешительностью управления на высшем и среднем уровнях остается малоэффективной «полевая деятельность» ОБСЕ, когда практическая работа сводится к направлению «полевых миссий» в зоны обострения обстановки. Главной проблемой «полевых миссий» является вопрос четкого определения и согласования их функций и полномочий, что нужно сделать, прежде всего, в самой ОБСЕ с последующим согласованием со странами пребывания.

Таким образом, к особенностям системы управления и выработки решений ОБСЕ, оказывающих решающее влияние на эффективность деятельности по обеспечению региональной безопасности, можно отнести:

• — недостаточную согласованность стратегических действий, т. е. недостаточную способность коллективных руководящих органов на высшем и среднем уровнях успешно использовать каналы внутренней коммуникации при подготовке и принятии решений по разработке сценария, его детализации и планировании действий;
• — невысокую сплоченность государств — членов Организации, что затрудняет выработку согласованных решений на высших и средних уровнях управления, способствует формированию противоборствующих фракций внутри руководящих органов. Необходимо радикально повысить договороспособность и единство участников [65].

В-четвертых, к числу недостатков ОБСЕ, тормозящих превращение ее в эффективную модель обеспечения международной безопасности, можно отнести отсутствие согласованных приоритетов деятельности и сосредоточение на них основных усилий Организации.

И, наконец, возможности США и Запада в целом влиять на деятельность ОБСЕ в нужном для себя направлении во многом определяются размерами финансовых взносов. Сегодня США — основной спонсор ОБСЕ (доля России в общем бюджете — 9%), и их эмиссары занимают наибольшее количество руководящих постов в административных органах ОБСЕ, что позволяет США во многом определять политику организации. Кроме того, для эффективного выполнения поставленных задач ОБСЕ требуются большие объемы материальных, финансовых и технических средств. Недостаточность этих и других видов обеспечения ресурсной базы ОБСЕ пока тормозит ее развитие.

Таким образом, к заметному снижению эффективности ОБСЕ в сфере обеспечения региональной безопасности приводят как организационные недостатки, так и действия ряда государств Запада во главе с США, которые рассматривают ОБСЕ как инструмент достижения собственных политических интересов.

Работа по трансформации ОБСЕ должна, таким образом, вестись как в направлении поиска объединительной повестки дня, так и совершенствования нормативно-правовой базы Организации. ОБСЕ важна, прежде всего, тем, что позволяет удерживать государства вместе, поощряя диалог между ними, хотя и в силу разногласий остается недостаточно дееспособной. Однако как формат, позволяющий инициировать, удерживать и продвигать политический процесс, она, напротив, обладает достаточным потенциалом.