Образовательная политика в российской федерации

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • правовые нормы, регламентирующие вопросы образовательной политики в Российской Федерации;
• • статус и политические возможности основных субъектов образовательной политики в Российской Федерации на различных публично-правовых уровнях;
• • возможные варианты взаимодействия нормативно-правового и политического регулирования образовательных отношений в Российской Федерации;

уметь

• • прогнозировать воздействие политических решений на развитие сферы образования;
• • определять пределы влияния конкретных субъектов образовательной политики на образовательные отношения;
• • выявлять экономические способы воздействия на развитие сферы образования в Российской Федерации;

владеть

• • навыками оценки политических решений в аспекте управления образовательными организациями;
• • навыками разграничения правовых и политических способов воздействия на общественные отношения в сфере образования.

Правовые основы образовательной политики в Российской Федерации

Исходя из ст. 7 Конституции РФ, Россия — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Исходя из этого, политика в сфере образования имеет важное значение как составная часть социальной политики Российской Федерации.

Понятие политики неоднозначно, можно выделять различные подходы к его пониманию. От максимально широких, когда политика рассматривается как всеохватывающий феномен, включающий в себя все формы социальной активности людей, все виды деятельности по их организации^[1], до более узких, связывающих политику со стремлением к участию во власти, к оказанию влияния на распределение власти^[2], с участием в делах государства, определением форм, задач, содержания его деятельности^[3].

Научная дискуссия Образовательная политика послужила предметом анализа для целого ряда исследователей. Образовательная политика рассматривается, например, в контексте общего понимания политики как курса правительства, как деятельности людей и как сферы общественной жизни^[4]. Анализу тех или иных аспектов образовательной политики посвящаются публикации^[5] и выступления^[6]. Выпускается даже отдельный научно-аналитический журнал «Образовательная политика», в редакционную коллегию и редакционный совет которого входит целый ряд ведущих экспертов в области образования.

Не останавливаясь отдельно на вопросе, как именно было бы наиболее корректно определить сущность политики, в качестве политики в сфере образования предлагается рассматривать сферу общественной жизни, свя занную с деятельностью государства по управлению областью образования. Образовательная политика играет большую роль как для развития образовательного права, так и в рамках его применения, в связи с чем требует отдельного рассмотрения.

Сфера образования является сферой общественной жизни, вызывающей особенный интерес граждан, что подтверждается общественной реакцией на принимаемые государственными органами решения в сфере образования. Право на образование, его гарантии — ценное социальное право, и любые подозрения о возможном его ущемлении вызывают резкую негативную реакцию общественности. В связи с этим любая правотворческая деятельность в сфере образования имеет большую политическую значимость.

Значимость государственной политики в сфере образования привела к тому, что в федеральном законодательстве закрепляются определенные требования и нормы в отношении государственной политики. В частности, ст. 3 Закона об образовании закрепляются принципы государственной политики в сфере образования. Данные принципы идентичны принципам правового регулирования в сфере образования (см. предыдущую главу). Данное совпадение принципов политики и правового регулирования в сфере образования имеет глубокий смысл — политические процессы ярко влияют на правовую регламентацию образовательной деятельности, и важно, чтобы правовые и политические процессы дополняли, а не противоречили друг другу.

Очевидно, что сформулированные принципы являются наиболее общими направлениями государственной политики и не обязывают органы государственной и муниципальной власти к тем или иным конкретным политическим решениям.

Помимо закрепленных принципов государственной политики, ст. 3 Закона также закрепляет требование к Правительству РФ ежегодно подготавливать доклад о реализации государственной политики в сфере образования. Этот доклад готовится в рамках обеспечения проведения единой государственной политики в сфере образования и должен быть представлен Федеральному Собранию РФ. Доклад о реализации государственной политики в сфере образования должен быть опубликован на официальном сайте Правительства РФ в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Вопрос о том, в каких формах принимаются ключевые политические решения в сфере образования, не связан напрямую с законодательством об образовании. Его решение вытекает в первую очередь из статуса субъектов политической деятельности, а также статуса субъектов нормотворчества.

Согласно ст. 71 Конституции РФ установление основ федеральной политики в области социального, культурного развития России находится в ведении Российской Федерации. В ведении России находятся также федеральные программы, которые имеют весьма высокое значение для сферы образования.

В частности, одним из ключевых и наиболее значимых инструментов государственной политики в сфере образования традиционно являлись федеральные целевые программы развития образования (на тот или иной период времени). В качестве примера можно привести федеральные целевые программы развития образования на 2006—2010, 2011—2015 гг. В настоящее время постановлением Правительства РФ от 23.05.2015 № 497 утверждена Федеральная целевая программа развития образования на 2016—2020 годы. Помимо них, свою роль играют также федеральные целевые программы, например, определенную роль сыграла Федеральная целевая программа «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2014—2020 гг. (утверждена постановлением Правительства РФ от 21.05.2013 № 424), которая с 1 января 2015 г. была прекращена досрочно. Большую роль в процессе внедрения современных образовательных технологий сыграла Федеральная целевая программа «Развитие единой образовательной информационной среды (2001—2005 годы)» (утверждена постановлением Правительства РФ от 28.08.2001 № 630). В настоящий момент большую актуальность имеет такой документ, как государственная программа Российской Федерации «Развитие образования на 2013—2020 годы» (утверждена постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 X9 295).

Различные программы ставили перед собой различные цели и задачи, направленные на организационное, материально-техническое совершенствование системы образования в Российской Федерации. Влияние их на сферу образования является существенным, поскольку, предполагая финансирование мероприятий, программы содержат определенные целевые индикаторы и показатели эффективности, тем самым создают важный экономический стимул для органов, осуществляющих управление в сфере образования, и подведомственных им учреждений тем или иным образом скорректировать свою деятельность с целью выполнения поставленных задач по достижению индикаторов и показателей.

Политические решения в сфере образования могут найти свое отражение в концепциях. В качестве примера можно привести Концепцию развития математического образования в Российской Федерации (утверждена распоряжением Правительства РФ от 24.12.2013 № 2506-р), Концепцию модернизации российского образования на период до 2010 года (утверждена приказом Минобразования России от 11.02.2002 № 393), Концепцию национальной образовательной политики Российской Федерации (одобрена приказом Минобрнауки России от 03.08.2006 № 201).

Важную роль играла реализация приоритетного национального проекта «Образование». Данный проект был не только масштабным, сложным по структуре и организации проектом, но и позиционировал образование как одну из приоритетных сфер в Российской Федерации. Значение имел также такой документ, как национальная образовательная инициатива «Наша новая школа» (утверждена Президентом РФ от 04.02.2010 № Пр-271).

В настоящее время актуальны положения «дорожных карт» для соответствующей сферы социальной жизни. Для сферы образования ключевые показатели (ожидаемые результаты, количественные характеристики) задает план мероприятий («дорожная карта») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки», утвержденный распоряжением Правительства РФ от 30.04.2014 № 722-р.

Согласно ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Соответственно, политика региона определяется органами государственной власти субъектов РФ {региональными органами власти).

В рамках своих полномочий региональные органы власти также принимают региональные программы, как специально посвященные развитию образования, так и направленные в целом на социально-экономическое развитие региона (и имеющие раздел, посвященный образованию).

Практика показывает, что региональная политика во многом, однако не полностью, предопределяется федеральной политикой. При возможности реализовать федеральные решения на региональном уровне органы государственной власти субъектов РФ зачастую воспроизводят на уровне региона основные направления федеральной политики.

Оценка региона с точки зрения развития системы образования по тем или иным параметрам также способствует трансляции основных политических задач. Вместе с тем регионы в Российской Федерации обладают существенными социально-экономическими отличиями, что делает невозможным реализацию государственной политики в сфере образования в неизменном виде по всей стране. Отдельные регионы, несмотря на те или иные федеральные решения, выбирают несколько другое направление развития своей системы образования. Кроме того, отдельные регионы разрабатывают инициативные решения проблем, которые еще не нашли отражения на уровне федеральной политики (например, раньше других начали введение новых систем оплаты труда, раньше других провели реструктуризацию сети образовательных организаций, раньше других перешли к предоставлению частными образовательными организациями услуг за счет средств соответствующих бюджетов и т. п.).

На уровне регионов можно наблюдать существенное разнообразие политического регулирования сферы образования.

Органы местного самоуправления также формируют свою политику в сфере образования. Однако, как показывает практика, муниципалитет весьма существенным образом зависит от региона. И если на региональном уровне можно наблюдать разнообразие относительно федеральных решений, то на уровне муниципальном в подавляющем большинстве случаев позиция муниципалитетов предопределена региональными решениями. Несмотря на декларированную (и зафиксированную нормативными правовыми актами) независимость местного самоуправления, в реальности уровень бюджетной обеспеченности муниципалитетов формирует существенную зависимость муниципальных решений от региона. Исключения в данном случае единичны.

Последний уровень, на котором отражаются политические решения в сфере образования, — это уровень непосредственно образовательной организации. Руководитель зачастую заинтересован в обеспечении соответствия образовательной организации тем или иным предъявляемым критериям. Существенная степень автономии образовательной организации, закрепленная Законом об образовании, в данном случае возлагает реализацию ряда решений именно на образовательную организацию (никто иной не вправе это сделать).

Уровень политических решений во многом предопределяется распределением полномочий в сфере образования, закрепленном нормативно (см. гл. 4 учебника).

В целом можно констатировать, что единство образовательного пространства в Российской Федерации обеспечивается не только нормативным правовым регулированием в сфере образования, но и единообразием политических решений в сфере образования на уровне Российской Федерации, регионов, муниципалитетов (что отражается в решениях на уровне образовательных организаций). Вместе с тем, в отличие от нормативного правового регулирования, которое является обязательным для всех лиц и не допускает вариативности, в рамках политических решений можно наблюдать эту вариативность, что позволяет учесть социально-экономические особенности региона, муниципалитета, организации.

• [1] Угроватов Л. П. Политология: словарь-справочник. Новосибирск: ЮКЭА, 2006.
• [2] Вебер М. Политика как признание и профессия. М., 1997. Т. 2: Антология мировойпол ити чес кой м ысл и.
• [3] Подход В. И. Ленина //Ленин В. И. Поли. собр. соч. 5-е изд. М., I960.
• [4] Кондракова И. Э. Образовательная политика: содержание понятия // Известия Российского государственного педагогического университета им. А. И. Герцена. 2010. Вып. 128.
• [5] См., например: Днепров Э. Д. Школьная политика: содержание понятия и аспектыизучения (на материалах дореволюционной России) // Школа России накануне и в периодреволюции 1905—1907 гг.: сб. науч. тр. М., 1985. С. 25—55; Фрумин И. Д. Образовательнаяполитика: практика анализа. Путеводитель по курсу. М.: ЦИОП, 2002.
• [6] 3 Выступление научного руководителя Института образования НИУ «Высшая школаэкономики» И. Д. Фрумина «Образовательная политика и право: универсальные или вариативные решения?» на пленарном заседании международного форума «Евразийский образовательный диалог», проходившего 17—19 апреля 2013 г. в Ярославле.