Методологические аспекты политологического исследования института государственной службы

Определение направлений институциональной трансформации государственной службы в условиях политических изменений требует на начальном этапе выработки адекватного методологического инструментария.

Онтологической предпосылкой настоящего исследования является историко-материалистическая концепция, основанная на утверждении об определяющем характере предметной среды для познания закономерностей развития институтов общества. Данная концепция исходит из того, что существование общества имеет исторический и изменчивый характер. Конкретные параметры политической системы и системы государственного управления зависят от общественных потребностей, которые обусловлены исторической средой. Государство через свой исполнительный аппарат — государственную службу — управляет процессами в обществе, но это управление, в свою очередь, является реакцией на объективные процессы.

Гносеологическая предпосылка исследования базируется на признании познаваемости мира, существовании законов развития. Материалистическая гносеология исходит из того, что человеческое сознание не порождает, а лишь отражает процессы в природе и обществе. Выводы науки относительны не в том смысле, что они ошибочны, а в том смысле, что они дают лишь часть картины объективной реальности. Практическим выводом из этого утверждения является необходимость максимального приближения получаемых научных выводов к процессам реального мира^[1].

Логический процесс в сжатом виде повторяет исторический процесс. Ход исследования начинается с исторического процесса и продолжается в теоретически последовательной форме к формированию предложений по применению выявленных закономерностей в практической деятельности. Диалектические законы и принципы — всеобщая связь, постоянное изменение в направлении усложнения, внутренняя противоречивость любой системы, борьба этих противоречий и т. д. — не теряют своей актуальности. Сторонники циклических теорий утверждают, что скачкообразные изменения приводят к ликвидации итогов предшествующего развития¹. Однако практика показывает, что каждый исторический этап создает организационные и материальные основы для нового этапа. Исходя из данной предпосылки, мы рассматриваем советский государственный аппарат как фундамент для построения государственной службы новой России, а не противопоставляем данные системы, подобно ряду авторов^[2][3].

Качественные методы исследования применяются нами, в частности, при разработке категориального аппарата (тезауруса) и выдвижении гипотез.

Базовая гипотеза исследования строится на предположениях, что:

• — существуют закономерности, выражающие связь между трансформациями института государственной службы и политическими изменениями в обществе, которые проявляются в историческом развитии, могут быть количественно описаны и использованы для оценки эффективности государственной службы и ее реформирования;
• — связи между трансформациями государственной службы и политическими изменениями могут быть описаны с помощью показателей внутреннего развития государственной службы и показателей внешнего социально-экономического эффекта;
• — показатели внутреннего развития государственной службы характеризуют ее функционирование и институциональные трансформации. Показатели внешнего эффекта отражают развитие экономики и общества, и закреплены в стратегических программных документах, фиксирующих приоритеты государственной политики. Для того чтобы понять связь между политическими изменениями и институциональными трансформациями государственной службы, требуется проводить анализ на больших промежутках времени. Настоящая гипотеза сформирована с учетом предположений, что система государственной службы действует в конкретных исторических условиях и оказывает в целом положительное влияние на развитие общества.

Из данной гипотезы вытекают три следствия:

• 1) для понимания закономерностей развития государственной службы и определения факторов ее эффективности следует проводить ретроспективный анализ, т. е. использовать временные ряды данных;
• 2) все данные носят эмпирический характер, их источниками являются материалы статистики и правоприменительной практики;
• 3) количественный анализ процессов, происходящих в системе государственной службы, открывает перспективы для разработки интегральных коэффициентов, характеризующих данные процессы в целом.

Работа с исследовательскими гипотезами подчиняется логике решения исследовательских задач. Поэтому базовая гипотеза детализируется на ряд технических гипотез, соответствующих этапам настоящего исследования.

В современной науке выделяется четыре метода выдвижения и проверки гипотез: верификационный, фальсификационный, системнологический и модификационный методы¹. Верификационный метод основан на проверке идеи количественными данными и широко применяется в эмпирических разделах исследования. Фальсификационный метод основан на обосновании идеи исследования с помощью конкретного примера, развернутого кейса. Подобным образом изучен зарубежный опыт институциализации и институциональной трансформации государственной службы. Системно-логический метод заключается в том, чтобы свести рассматриваемую идею к известному теоретическому принципу, сформулированному в новых терминах. С помощью системно-логического метода обосновано утверждение, что основанием для понимания границ государственной службы является не норма законодательства, но и совокупность выполняемых функций. Модификационный принцип основан на смещении гипотезы от начального состояния к новому, точнее отражающему реалии^[4][5]. В ряде случаев в настоящем исследовании изначально выдвинутые гипотезы, казавшиеся наиболее логичными, были опровергнуты в ходе проверки на эмпирических данных.

В ходе обоснования гипотез зачастую имеет место пролиферация, т. е. перенесение доказанного утверждение на иные, но похожие условия^[6]. Подобным образом происходит проверка и дальнейшее использование вывода о том, что реформирование государственной службы в разных политических условиях зачастую следует в общей траектории.

Следует остановиться на ряде используемых общенаучных методов.

С начала XX в. в социально-политических исследованиях применяется системный анализ. Он основан на общей теории систем (Л. Берталанфи, А. А. Богданов), впоследствии дополненной методологическим аппаратом кибернетики (У. Эшли, С. Бир, Н. Винер), системного анализа (Г. Алмонд, Д. Истон) и синергетики (Г. Хакен, И. Р. Пригожин, С. П. Капица, С. П. Курдюмов, Г. Г. Малинецкий). В политических исследованиях системный подход основан на рассмотрении социальных систем как совокупности взаимосвязанных элементов, качества которых (так называемые системные качества) не сводимы к простой сумме составляющих элементов^[7].

Государственная служба представляет собой сложную систему, обладающую свойствами самоорганизации. Как объект реформирования государственная служба не является пассивной и однородной субстанцией, а развивается по внутренним диалектическим законам, и политическое руководство как субъект реформирования должно понимать и учитывать эти особенности. Государственная служба и ее отдельные части активно сопротивляются реформированию в тех вопросах, которые противоречат их внутренним закономерностям и сводят на нет непродуманные реформаторские начинания. Более того, государственная служба сама способна воздействовать на субъект реформирования, подчиняя его своим интересам. Это приводит к тому, что реформирование государственной службы почти всегда предоставлено самой бюрократии, и она развивается в собственных корпоративных интересах, не совпадающих с интересами общества. Аппарат управления, ввиду его огромных ресурсов и численности работников, при благоприятных условиях способен обходиться не только без внешнего субъекта управления, но и без внешнего предмета деятельности.

Синергетический подход, основанный на концепциях нелинейной динамики и слабых воздействий, служит основой для изучения переходных обществ. Фактор синергии отчасти позволяет объяснить успешность и провалы реформ государственной службы¹.

Структурно-функциональный анализ представляет собой исследование элементов системы и их роли относительно друг друга. Это направление в разное время разрабатывали, в частности, Т. Парсонс и Р. Мертон^[8][9].

Государственная служба в теории очень удобна как объект структурно-функционального анализа, так как она обладает четкой внутренней организацией и иерархией. На практике же принцип системности повсеместно нарушается. Кроме того, помимо формальной организации, государственная служба как общественный институт обладает еще и неформальными связями, которые не могут быть изучены методами структурно-функционального анализа. Таким образом, этот метод обладает ограниченной применимостью.

Зачастую в исследованиях наблюдаются смешение системного и структурно-функционального подходов. На наш взгляд, правильнее в рамках системного подхода изучать взаимодействие системы с ее внешним окружением, используя такое достижение системного анализа, как концепция открытости систем. Подобный подход к государственной службе предполагает изучение ее связей с другими институтами. В свою очередь, структурно-функциональный подход означает изучение внутренней организации и функций института госслужбы.

Эти подходы были использованы при разработке прикладных методик.

Методика сопоставления государственных органов по отраслевому признаку учитывает исполнительные органы, в которых предусмотрена государственная служба, действовавшие на общегосударственном уровне в каждый год исследования. Органы других ветвей и уровней власти не учитывались, так как невозможно обеспечить сопоставимость их функций в условиях политических изменений. Необходимость методики вызвана тем, что все государственные органы подвергались реорганизациям в ходе политических изменений, так что невозможно непосредственно сопоставить отдельные государственные органы в различные периоды времени. Вместе с тем реорганизации государственных органов не приводят к ликвидации отраслей, которые они регулируют. Следовательно, сопоставительный анализ систем управления для разных периодов возможен в отраслевом разрезе.

Составлены перечни органов исполнительной власти, существовавшие на центральном (республиканском, федеральном) уровне в каждый год исследования. Органы сгруппированы так, что прослеживалось, какой орган осуществлял регулирование каждой отрасли в каждый год исследования. Сформированы пять отраслевых групп (социальная сфера, финансы и экономика, государственная безопасность, промышленность, сельское хозяйство), которые далее подразделены на ряд отраслей (см. Классификатор в приложении 1). Методика позволяет корректно сравнивать между собой государственные органы, существовавшие в разные годы, несмотря на происходившие среди них реорганизации.

Также предложена методика для сопоставления численности государственных служащих (см. приложение 2).

Исследования данного вопроса ведутся дано. Опыт дореволюционной госслужбы хорошо изучен В. Н. Мельниковым и В. С. Нечипоренко, есть исследования и о численности чиновничества П. А. Зайончковского¹.

Отсутствие специального законодательства в 1991—1993 гг. мешало авторам проанализировать численность государственной службы в этот период. Начиная с 1994 г. исследования о численности госслужащих есть, но они несопоставимы с современными данными ввиду изменения методик статистического наблюдения. Так, В. Е. Гимпельсон определял численность работников государственного аппарата в 1990;е гг. вместе с обслуживающим персоналом, не относящимся к численности государственных служащих^[10][11].

Проследить тенденции институциональной трансформации госслужбы можно на основании непрерывных рядов сопоставимых данных. Для этого необходимо выработать универсальную классификацию, т. е. преодолеть различия в правовых рамках госслужбы и выделить то общее, что было всегда присуще ей как системе. Предложено в качестве государственных служащих учитывать в данной работе штатных (постоянных) административных работников гражданских министерств и ведомств, без учета персонала по обслуживанию и охране зданий. Разработан классификатор групп государственных служащих, обеспечивающий возможность их корректного соотнесения в условиях изменений законодательства на основании общности функций. Параметры такого соотнесения зафиксированы в указе президента РФ¹.

Далее решена исследовательская задача по выявлению численности работников каждой группы. Данные о численности государственных служащих в 1980;х и первой половине 1990;х гг., ввиду отсутствия соответствующей статистики, получены автором в архивных фондах и из текстов правовых актов о штатной численности работников государственных органов. Данные за вторую половину 1990;х гг. были предоставлены автору по специальному запросу в Федеральной службе государственной статистики (далее — также Росстат). Источником данных о численности государственных служащих в 2000;е гг. являлась опубликованная официальная статистика.

При работе с данными осуществлена проверка применимости к госслужащим закона Ф. Вагнера, согласно которому экономический рост ведет к увеличению численности занятых в государственном секторе^[12][13]. Проверялась гипотеза о существовании «эффекта храповика», сохранении численности государственных служащих при экономическом спаде^[14].

Всемирным банком в ходе обследования 100 стран обнаружена положительная эмпирическая зависимость между уровнем занятости в бюджетной сфере и среднедушевым доходом и отрицательная зависимость от относительного уровня оплаты в бюджетном секторе^[15].

Нами предложена методика сравнительного функционального анализа, позволяющая оценивать количество функций, выполняемых органами, в которых предусмотрена государственная служба, в разные периоды времени.

Государственная функция понималась в качестве части полномочий государства, переданной им для систематического исполнения государственному органу, закрепленной в положении о соответствующем государственном органе. Основные свойства государственной функции: регламентация; обязательность; регулярность; направленность на выполнение общественно значимых целей.

В качестве источника данных о государственных функциях использовались положения о государственных органах. Количество функций каждого органа определялось проведением синтаксического анализа текста его положения. В итоге составлен сводный перечень всех функций.

В отличие от методик, применявшихся в ходе административной реформы начала 2000;х гг., авторская методика не имела целью выявление избыточных функций¹. Она направлена на определение того, как изменялся объем функций госслужбы на фоне происходивших политических изменений.

Соотнесение количества государственных функций с деятельностью государственных служащих строится на предположениях, что:

• — все функции государственного органа имеют равную значимость, так как в правовых актах функции не разделяются на более и менее важные;
• — все функции государственного органа исполняются равномерно (мониторинг качества исполнения государственных функций не проводится) ;
• — все государственные служащие заняты исполнением функций государственного органа (утверждать это можно, так как учитываются не только основные, но и обеспечивающие функции, а все госслужащие заняты исполнением либо основных, либо обеспечивающих функций).

Процессный подход предполагает изучение явлений в их динамике. Институциональная трансформация государственной службы представляет собой исторический процесс. Исторический процесс непрерывен, поэтому институциональная трансформация советской государственной службы не заканчивается с распадом СССР, а является исходным пунктом для институционального строительства государственной службы в новой России^[16][17]. Механическое перенесение особенностей одного периода на другой приводит к грубым ошибкам в выводах; вместе с тем игнорирование единства обоих периодов не позволит проследить преемственных тенденций.

Институциональный подход является важным методологическим основанием исследования. Теоретические начала институционализма состоят в исследовании деятельности общественных групп и объяснении поведения индивидов групповыми установками (институциональными нормами). Корни институционализма восходят к экономической науке, где ключом к пониманию отношений обмена стали институциональные нормы и формируемый ими баланс общественных институтов. Это направление составило конкуренцию теории рационального выбора.

Создание теории общественного выбора привело к появлению неоинституционализма. Данное направление активно разрабатывали акад. В. М. Полтерович, проф. А. Е. Шаститко, В. Л. Тамбовцев, А. А. Аузан и другие¹. Произошло взаимопроникновение общественнонаучных и экономических методов. Для исследования политических процессов стали применяться количественные, математические методы. Институциональный анализ нашел свое отражение в отечественной политической науке в трудах В. Я. Гельмана, С. В. Патрушева^[18][19]. Доказано, что политическая сфера, развиваясь в определенных экономических условиях, не является пассивным следствием экономики, и экономика не представляет собой единственной активной силы в развитии общества. Оказывая влияние на экономическую сферу, политика способна ускорять и замедлять развитие общества.

Наряду с общенаучными в работе применяются специальные методы отдельных наук в пределах, необходимых для политического исследования.

Собственно политологические методы предполагают анализ конкретных политических ситуаций (П. Лоуренс), факторный анализ причин, воздействующих на политические процессы; поведенческий метод изучения мотивации политических акторов (Д. Мак-Грегор) и деятельностный метод (Р. Лайкерт) для изучения их поведения. Источники политической информации представлены прикладными социально-политическими исследованиями, материалами политических кампаний, документами политических партий, политическими мемуарами и материалами СМИ.

Методы правовой науки использовались для сравнительного анализа нормативных правовых актов. Источниками служили тексты нормативных правовых актов и распорядительных документов, комментарии к ним, законопроекты и аналитические материалы политико-правового характера.

Исторические методы необходимы для понимания динамических процессов. К ним относятся: генетический метод (рассмотрение этапов трансформации государственной службы); сравнительный метод (сопоставление однородных процессов государственной службы на разных исторических этапах); типологический метод (классификации государственных служащих); диахронический метод (сопоставление определений государственной службы разных периодов); синхронический метод (дискуссии о реформах, происходившие в одно историческое время); метод периодизации (деление процесса развития государственной службы на условные периоды, связанные с этапами политических изменений); ретроспективный метод (изучение сложившихся в прошлом трендов развития государственной службы для определения перспектив развития).

К используемым историческим источникам относятся архивные документы, мемуары, сборники документов. Кроме того, привлечена историографическая литература, обзор которой проведен в соответствующих частях работы. Базу для применения клиодинамики создает выявление и изучение массовых исторических источников¹. Данный подход позволяет выявить синхронизм развития госслужбы и политических изменений.

Социологические методы применяются ввиду того, что государственная служба представляет собой общественный институт. Кадровый состав государственной службы с использованием методов опроса, анкетирования, интервью, анализа биографических данных, экспертного анализа, фокус-групп. Важным направлением современных исследования является социометрический анализ — измерение отношений в обществе (социография) путем опросов или других исследований^[20][21].

В настоящем исследовании использованы социологические источники: эмпирические данные статистических обследований и социологических наблюдений, репрезентативных опросов, проведенных ВЦИОМ, ФОМ, Левада-Центром, социологическими лабораториями РАГС (РАНХиГС) за разные годы. Использованы материалы исследований (тестов и опросов государственных служащих), проведенных автором или при его участии.

Применение экономических методов связано с проведением межотраслевого анализа, изучением показателей и индикаторов государственных программ. К числу экономических методов относятся анализ выгод и издержек, рисковый и стоимостной анализ, трендовые методы, анализ инфляции, экстраполяция средних значений, нормирование.

В рамках применения данных методов выработана авторская методика для соотнесения среднего уровня оплаты государственных служащих в различные анализируемые периоды. Данное соотнесение трудно произвести корректно ввиду финансовой нестабильности последних десятилетий. Методологическую базу при разработке методики составили работы Л. В. Вагиной (Фотиной) о развитии системы оплаты труда государственных служащих^[22], С. О и Г. Льюиса^[23] о связи между качеством работы госслужащих и уровнем их оплаты в США, а также М. Д. Муна и Ч. Ванга о реформах государственной службы в странах АТР¹. Корректное соотнесение уровня оплаты за разные годы возможно с поправкой на среднегодовой уровень инфляции по дефлятору ВВП. Эмпирические данные о среднемесячном размере оплаты государственных служащих в разрезе ведомств с 2000;х гг. публикуются в официальной статистике. За вторую половину 1990;х гг. подобные данные получены по запросу автора в Росстате. За более ранний период потребовалось получить необходимые данные расчетным способом из сведений о фонде оплаты труда и штатной численности работников государственных органов.

Изучение динамики средней оплаты государственных служащих необходимо для изучения институциональных трансформаций госслужбы. Уровень оплаты отражает престижность государственной службы в обществе и отношение к ней со стороны политического руководства страны, а также существующую должностную структуру государственных органов и результативность деятельности государственных служащих.

С использованием эконометрических методов предложена методика для определения суммы бюджетных расходов на содержание аппарата государственной службы. Методика позволяет определить цену, которую общество платит в различных политических условиях для обеспечения функционирования аппарата управления. Бюджетной реформе в России посвящена обширная литература^[24][25]. Однако речь чаще идет там об оптимизации расходов, чем об установлении связи между бюджетным процессом и динамикой реформ в обществе. За рубежом подобные работы присутствуют в небольшом количестве^[26].

На основе изучения аналитических работ выявлено, что: мероприятия реформы государственной службы не синхронизированы с действиями правительства по оптимизации бюджетной системы, а при оценке деятельности государственных служащих не используются показатели бюджетной эффективности; на федеральном и региональном уровнях отсутствуют инструменты для определения оптимального уровня бюджетных расходов на финансирование государственной службы; расходы на содержание отраслевых органов управления слабо коррелируют с социально-экономическим, в частности бюджетным, эффектом от их деятельности.

В рамках методики предложено выявлять расходы на оплату государственных служащих среди расходов государственного бюджета за каждый год исследования с учетом изменению бюджетной классификации.

Далее все стоимостные показатели корректируются на уровень среднегодовой инфляции и приводятся к уровню цен одного года. Источниками информации послужили статистические сборники, бюджетное законодательство, материалы специализированных исследований¹.

За рубежом имеется практика применения корреляционного и регрессионного анализа, например, для выявления связей между процессами в политической и административной системах^[27][28]. Реформы систем управления кадровым составом госслужбы увязывается с общим контекстом реформирования системы государственного управления^[29].

В отечественной практике количественные методы ограниченно применяются в исследованиях по вопросам политики и управления. Ввиду ограниченности баз данных исследователи, как правило, проводят вторичный анализ опубликованных данных^[30]. Лишь немногие авторы (К. О. Магомедов, А. И. Турчинов) основываются на первичных данных и собственной методологии^[31]. В отдельных работах (В. Н. Южаков, А. Г. Барабашев) используются материалы статистических наблюдений^[32].

Указывается на необходимость количественных исследований и в политической науке. Так, профессор О. Ф. Шабров^[33] считает, что статистика дает достоверные сведения о направлениях политических изменений и о том, «справляется ли политическая система со своим предназначением».

Из данного утверждения вытекает методологически важный тезис о том, что качественные процессы в обществе могут быть количественно описаны, например, с помощью статистических показателей. Применительно к предмету настоящей работы массовость изучаемых явлений открывает перспективы для использования вероятностных методов, регрессионного и корреляционного, индексного и кластерного анализа, показателей ковариации, временных рядов, пакетов прикладных программ Stata и MS Excel, табличных и графических методов визуализации.

Существует большой пласт подходов к исследованию взаимосвязи между процессами государственного управления и уровнем развития национальной экономики¹. Индекс качества госуправления (GRICS); индекс непрозрачности (CLEAR); индекс делового климата (WBES); индекс экономической свободы (ИЭС); индекс для стран с переходной экономикой (BEEPS); индекс непрозрачности компании PriceWaterhouseCoopers; индекс институциональной среды; индекс восприятия коррупции (ИВК); барометр мировой коррупции по методике Transparency International. В рамках Программы повышения эффективности управления (SIGMA) ОЭСР и Европейская комиссия оценивают развитие государственного сектора в странах Восточной Европы. Индекс трансформации Бертельсмана измеряет развитие рыночных институтов в переходных странах. Подробному рассмотрению этих и иных индексов посвящена специальная литература^[34][35]. Применение индексов позволяет зарубежным авторам (К. Арндт, Д. Кауфман) проводить межстрановые сравнения уровня эффективности правительств^[36]. Распространены сравнения государств по отдельным управленческим показателям, например по уровню коррупции^[37]. Имеются исследования связи качества функционирования государственного сектора с суверенным долгом и экономическим развитием стран^[38].

Отечественные авторы после увлечения международными индексами пришли к выводу, что лежащие в их основе экспертные оценки субъективны и ангажированы. Одна национальная модель в них принимается за образец, а остальные оказываются в заведомо проигрышном положении, что часто используется разработчиками для давления на политических оппонентов¹.

Несмотря на отсутствие в мире методики, позволяющей оценить эффективность государственных программ, часть авторов (Н. Н. Шаш, М. П. Афанасьев) предлагают использовать именно их для оценки эффективности государственного управления. При этом важным требованием к показателям программ является их стабильность в течение ряда лет^[39][40]. Е. И. Добролюбова указывает, что показатели деятельности органов власти отражены в стратегических документах, однако оценить достижение конечных общественно значимых результатов по ним нельзя и требуется использовать показатели статистических наблюдений^[41]. Эффективность государственной службы предлагается оценивать с использованием статистических показателей, характеризующих численность, оплату труда госслужащих и соотношение их с показателями общественного развития (численность населения, средняя оплата труда, размер ВВП и т. д.).

Н. Н. Клищ, в свою очередь, предложил оценивать эффективность реформирования государственной службы с помощью показателей непосредственного результата (формально-управленческих процедур) и показателей конечного социально-экономического эффекта от управления^[42].

В монографии под редакцией В. И. Якунина предложен подход к оценке эффективности государственного управления через оценку реализации 42 отраслевых политик^[43], группируемых в 9 кластеров, по каждой из которых проведена оценка эффективности, рассчитана факторная зависимость и предложен интегральный коэффициент жизнеспособности страны (КЖС). Преимуществами этого подхода являются: длительный горизонт, позволяющий видеть преемственность управления; отраслевой анализ; предположение о непосредственном влиянии органов государства на результаты развития страны; рассмотрение всех функций государства как равноценных; учет эффекта запаздывания от реформ.

Данные методологические предпосылки мы используем в настоящем исследовании. В то же время мы не можем согласиться с введением «универсального императива качества госуправления» в виде КЖС, в расчет которого включены такие спорные критерии, как «идеологическая мощь государства», «пассионарность населения» и др. Мы отвергаем утверждение, что не все функции государства могут быть выражены статистически, и поэтому требуют экспертной оценки. Кроме того, представляется излишне оптимистичным вывод авторов о постоянном историческом росте качества госуправления. Наконец, отсутствие специального рассмотрения развития государственной службы требует продолжения исследований в этой сфере.

Опираясь на все вышеперечисленные методы, рассмотрим методику, выработанную для проверки базовой гипотезы настоящего исследования.

В рамках данной методики решались следующие задачи:

• 1) предложить набор показателей, отражающих внутренние процессы государственной службы и внешний социально-политический эффект от них;
• 2) сформировать эмпирическую базу исследования;
• 3) построить тренды показателей внутреннего развития госслужбы, характеризующие ее институциональные трансформации;
• 4) построить тренды показателей внешнего социально-экономического эффекта, отражающие динамику политических изменений в обществе;
• 5) оценить взаимовлияние процессов внутреннего развития государственной службы и внешнего социально-экономического эффекта;
• 6) сделать выводы об итогах институциональной трансформации государственной службы в условиях политических изменений.

На первом этапе предложен перечень показателей, характеризующих в количественном отношении процессы внутреннего функционирования государственной службы и институциональные трансформации в ней. Набор этих показателей сформирован с учетом применения описанных ранее методик. Предложено использовать такие показатели, как численность аппарата государственной службы, средний возраст, стаж и уровень образования госслужащих, уровень их оплаты, а также количество государственных функций и объем бюджетных расходов на содержание аппарата госслужбы. Все эти показатели отобраны потому, что они объективны, количественно измеримы, релевантны для данного исследования, отражены в правовых актах и статистике, их значения имеются для каждого анализируемого года и рассчитываются по неизменной методике. Экспертные и опросные показатели, в том числе используемые международными организациями (ООН, Всемирный банк, Международный валютный фонд), не отвечают этим требованиям, и по данной причине нами не используются.

Для проверки релевантности показателей они сопоставлены с индикаторами эффективности государственных программ развития госслужбы на 2003—2005 и 2009—2013 гг.^[44] Мы используем только те показатели, которые учитываются в ходе реформирования госслужбы. По мере совершенствования статистических наблюдений состав показателей в будущем может быть расширен. Аналогичные исследования в нашей стране ранее не проводились, поэтому исследование количественных процессов институциональной трансформации госслужбы в условиях политических изменений представляет не только теоретический, но и прикладной интерес.

Данные показатели универсальны для всех государственных органов, поэтому по ним можно сравнивать не только развитие одной системы госслужбы во времени, но и различные отраслевые системы государственной службы между собой.

Отбор показателей внешнего социально-экономического эффекта от деятельности государственной службы проводился во всех отраслях, в которых осуществляется государственное управление в соответствии с разработанным ранее Классификатором. Критерии объективности, измеримости, релевантности, доступности и сопоставимости использовались для данных показателей, наряду с показателями развития госслужбы.

Каждая отрасль и общественно-политический процесс в целом зависят от бесчисленного множества факторов. Важно, чтобы отбор показателей происходил с минимизацией субъективных влияний.

Для этого сначала были изучены целевые показатели, содержащиеся в документах стратегического планирования, в частности:

• — в Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ;
• — Стратегиях РФ;¹
• — Основных направлениях деятельности правительства РФ;
• — Прогнозе долгосрочного социально-экономического развития;
• — государственных программах РФ;
• — указах президента РФ от 7 мая 2012 г.^[45][46]

Данные документы принимаются политическим руководством и содержат долгосрочный вектор развития страны.

Индикаторы и показатели из стратегических документов далее были сопоставлены с программой статистического наблюдения^[47]. В ситуации смыслового соответствия целевого индикатора показателю статистического наблюдения они признавались эквивалентными. Целевые индикаторы и показатели, не обеспеченными близкими по смыслу статистическими показателями, были отброшены.

Также отброшены статистические показатели, методология сбора которых изменялась в горизонте исследования, и производные от других показателей. Таким образом, все показатели могут рассматриваться как независимые переменные. В результате подобной «фильтрации» статистических показателей было отобрано около 400 показателей, представляющих все отрасли и сферы социально-экономического развития. В частности, используются такие обобщающие показатели, как численность населения, средняя продолжительность жизни, уровень дохода, уровень образования, численность и средний уровень оплаты занятых в национальной экономике, индекс развития человеческого потенциала (ИЧП).

Общее количество показателей достаточно велико, и каждая отрасль оценивается массивом показателей, что обеспечивает статистическую значимость результатов. Совокупность показателей по всем отраслям отражает процесс социально-экономического развития страны в конкретный момент времени. Динамика показателей по годам показывает вектор трансформации общества под влиянием политических изменений.

Предложенная методика позволяет:

• — охватить спектр приоритетов государственной политики во всех отраслях, в которых осуществляется государственное управление, посредством использования целевых показателей и индикаторов государственных программ и межотраслевых стратегических документов;
• — соотнести указанные целевые показатели и индикаторы с существующими показателями федерального статистического наблюдения и перейти, таким образом, от оценки желаемых приоритетов (целевые индикаторы) к оценке достигнутых результатов (статистические показатели);
• — изучить всю совокупность полученных статистических показателей во временной динамике и охарактеризовать в обобщенном виде тренд социально-экономического развития страны в ходе политических изменений.

На втором этапе были собраны количественные значения для каждого показателя внутреннего развития государственной службы и внешнего социально-экономического эффекта за каждый год исследования с 1984 по 2016 г. Источником всех показателей является официальная статистика и правовые акты; не используются оценочные, опросные, социологические и экспертные показатели, что обеспечивает объективность результатов.

Используемые показатели различны по своему масштабу и единицам измерения, поэтому их непосредственное соотнесение затруднено. Тенденции развития государственной службы и социально-экономического развития определяются на третьем и четвертом этапах построением обобщающих индексов методом главных компонент (principal component analysis, РСА). Индексы строились отдельно для показателей внутреннего развития госслужбы и внешнего социально-экономического эффекта. Индексы определяются с использованием статистического пакета Stata.

Метод главных компонент широко используется для сжатия данных различного формата с сохранением исходной информации. Применение этого метода в данном случае обосновано, так как все показатели при используемой технике их отбора можно считать случайными величинами.

Важно отметить, что используемые статистические показатели имеют различное смысловое содержание. Большинство из них несут позитивную динамику («чем больше, тем лучше»). Однако имеется ряд показателей, рост которых отражает отрицательную динамику, например, это показатели правонарушений, заболеваемости, смертности, загрязнения окружающей среды, чрезвычайных происшествий. Смысл данных показателей описывается формулой «чем меньше, тем лучше». Поэтому для адекватного построения статистической модели все значения таких показателей на этапе нормировки умножались на минус один.

Расчет значений объясненной дисперсии (коэффициента детерминации) для каждого набора индексов позволяет определить статистическую значимость полученных результатов. Принимая значения от 0 до 1, данный коэффициент указывает на соответствие модели данным, то есть на степень взаимного влияния агрегируемых показателей. В рамках исследования объясненная дисперсия считается приемлемой на уровне, близком к 50%. Модели с коэффициентом детерминации выше 80% признаются достаточно хорошими, а значения коэффициента, близкие к 1, характеризуют функциональную зависимость между переменными.

На пятом этапе оценивалось взаимовлияние процессов внутреннего развития государственной службы и внешнего социально-экономического эффекта. Невозможно оценить точно, в какой степени политические изменения, выражаемые индексами социально-экономического развития, влияют на внутренние процессы государственной службы, и наоборот. Однако полученные результаты позволяют оценить направление политических изменений через динамику показателей СЭР и развития государственной службы.

Предлагается считать, что более эффективны трансформации института государственной службы в те периоды и в тех отраслях, когда:

• 1) существует наиболее тесная статистическая связь между индексами развития госслужбы и индексами социально-экономического эффекта;
• 2) улучшение значений индексов развития госслужбы происходит на фоне роста значений индексов внешнего социально-экономического эффекта.

Выполнение первого условия позволяет предположить, что процессы внутреннего и внешнего развития синхронизированы, протекают во взаимосвязи. Выполнение второго условия указывает на позитивные тенденции в динамике внутренних и внешних показателей. Корреляционный анализ позволяет оценить тесноту статистической связи между наборами индексов.

Таким образом, оценка институциональных трансформаций государственной службы построена на выводе о согласованном и успешном развитии политики, экономики и общества. Описываемая система оценки предполагает изучение длинных трендов развития как общества, так и системы государственной службы. Предложенный нами временной горизонт 30 лет является оптимальным для целей подобного изучения. Следует отметить, что подобные исследования, ввиду их трудоемкости, не получили еще широкого распространения в отечественной практике^[48].

На последнем, шестом этапе эмпирического исследования сделаны выводы об итогах институциональной трансформации государственной службы в условиях политических изменений. Эти выводы обоснованы соответствием динамики значений индексов внутренней результативности госслужбы и внешнего социально-экономического эффекта. При этом возможны четыре ситуации. Несмотря на то что вывод о том, какая ситуация сложилась в том или ином случае, основан на изучении и интерпретации количественных данных, сами ситуации описаны в качественном виде.

• 1. Успешное социально-экономическое развитие происходит при существовании сильной связи между показателями внутреннего развития и показателями внешнего социально-экономического эффекта. Интерпретация этой ситуации позволяет утверждать, что в данный период или в данной отрасли под воздействие политических изменений развитие госслужбы происходит согласовано с успешным развитием экономики.
• 2. Улучшение показателей социально-экономического развития в условиях слабой связи с показателями развития государственной службы. Данная ситуация характеризуется тем, что позитивные изменения в обществе или отдельной отрасли происходят при слабом влиянии системы управления или даже вопреки ей. Встает вопрос о пересмотре объема регулирующих функций государства и целесообразности их сохранения в существующем виде. По итогам дополнительного анализа ситуации может быть принято решение о переходе к саморегулированию в данной сфере и сокращению избыточной численности аппарата управления.
• 3. Снижение показателей социально-экономического развития при существовании слабой статистической связи с развитием госслужбы.

Такая ситуация позволяет предположить, что ухудшение положения в обществе или отдельной отрасли происходит вследствие недостаточного влияния государственной службы. Может быть, целесообразно усиление присутствия государства в отрасли или реализация антикризисного плана.

4. Ухудшение социально-экономического развития при существовании сильной связи с показателями развития государственной службы.

В данной ситуации на фоне усиления позиций государственной службы происходит спад показателей общественного развития. Государственная служба мешает развитию или не справляется с порученным объемом функций. Может быть целесообразным пересмотр политическим руководством функций, структуры и численности государственной службы.

Ценность предлагаемой методики состоит в том, что она направлена на создание эмпирического инструментария для оценки эффективности системы управления и формулировки выводов о факторах, способствующих эффективности институциональных трансформаций государственной службы и о возможности экстраполяции передового опыта в новых условиях.

Таким образом:

• 1) доказано, что ввиду эффекта запаздывания и общей ригидности системы государственного управления понять связь между политическими изменениями и институциональными трансформациями государственной службы можно, лишь проведя анализ на больших промежутках времени с использованием массивов количественных эмпирических данных;
• 2) предложена методика для проверки базовой гипотезы исследования, в которой обосновано применение ряда количественных методов. Показатели внутреннего развития государственной службы характеризуют ее институциональные трансформации, а показатели внешнего эффекта отражают развитие экономики и общества, и закреплены в стратегических программных документах, фиксирующих приоритеты государственной политики. Методика позволяет охватить весь спектр приоритетов государственной политики и перейти от оценки приоритетов к оценке достигнутых результатов с использованием данных статистики;
• 3) взаимовлияние процессов внутреннего развития государственной службы и внешнего эффекта оценивается существованием взаимосвязи между индексами внутреннего развития государственной службы и индексами внешнего социально-экономического эффекта. Ценность предлагаемой методики состоит в том, что она направлена на создание эмпирического инструментария для оценки эффективности управления. Полученные выводы имеют как теоретическую, так и практическую ценность для политической науки, так как могут использоваться для прогнозирования результатов планируемых политико-административных реформ.

• [1] Поппер К. Р. Логика и рост научного знания: пер. с англ. М.: Прогресс, 1983.
• [2] Тойнби А. Дж. Цивилизация перед судом истории: пер. с англ. М.: Рольф, 2002.
• [3] Карнаушенко Л. В. Становление и развитие системы государственной службы в Российской Федерации (1991—2003 гг.): дис. … канд. ист. наук. М.: МПГУ, 2005. 205 с.
• [4] Барабашев А. Г. Работа с источниками при написании научной статьи: технологиикартирования гипотез и методов их обоснования. Технология пролиферации гипотез //Экономика и эффективность государственного управления: сб. Вып. 8. М.: Новый Хронограф, 2015. С. 7—25.
• [5] Лакатос И. Доказательства и опровержения. М.: Наука, 1967.
• [6] Фейерабенд П. Пролиферация идей и теорий // Избранные труды по методологиинауки. М.: Прогресс, 1988.
• [7] Almond G. Developmental Approach to Political Systems // World Politics. 1965. № 2;Easton D. A Systems Analysis of Political Life. N. Y., 1965.
• [8] Императивы России: прогностические возможности исторического опыта / подред. В. М. Глущенко, Г. Г. Малинецкого, Г. Ф. Шиловой. М.: Восход, 2011. 168 с.
• [9] Парсонс Т. О структуре социального действия. М.: Академ, проект, 2000. 514 с.
• [10] Зайончковский П. Л. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в.М.: Мысль, 1978; Мельников В. П., Нечипоренко В. С. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность. М.: РАГС, 2006.
• [11] Гимпельсон В. Е. Численность и состав российской бюрократии: между советскойноменклатурой и госслужбой гражданского общества. М.: ГУ-ВШЭ, 2002. 40 с.
• [12] Указ Президента РФ 20 сентября 2010 г. № 1141 «О перечне должностей, периодыслужбы (работы) в которых включаются в стаж государственной гражданской службыдля назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих».
• [13] Kuckuck J. Testing Wagner’s law at different stages of economic development. WorkingPaper, № 757. University of Osnabruck, 2012.
• [14] Гурвич E. T, Хазанов А. А. Занятость в российском бюджетном секторе: значимы лисоциальные и экономические факторы? // Вопросы экономики. 2016. № 8. С. 28—65.
• [15] Curto-Grau М. Voter’s responsiveness to public employment policies. Working Paper,№ 1771. World Bank Policy Research, 2014.
• [16] Регистр полномочий федеральных органов исполнительной власти: экспертнаясистематизация и анализ деятельности / А. Б. Жулин, Т. Л. Кукса, А. А. Николенко [и др.]. М.: Ин-т ГиМУ ГУ-ВШЭ, 2010; Клименко А. В., Минченко О. С. Полномочия, функциии услуги исполнительной власти: соотношение, классификация и основные характеристики // Вопросы государственного и муниципального управления. 2016. № 1. С. 7—37.
• [17] Медушевская О. М. Теория и методология когнитивной истории. М.: РГГУ, 2008.
• [18] Шастико А. Е. О методологии институциональных исследований // Вопросы экономики. 2016. № 8. С. 96—120; Тамбовцев В. Л. Теории институциональных изменений.М.: Инфра-М, 2010.
• [19] Гельман В. Я. Институциональное строительство и неформальные институтыв современной российской политике // Политические исследования. 2003. № 4.С. 6—25; Институциональная политология: современный институционализм и политическая трансформация России / под ред. С. В. Патрушева. М.: ИСП РАН, 2006.
• [20] Кара-Мурза С. Г. Белая книга. Экономические реформы в России. М., 2002.
• [21] Ядов В. А. Современная теоретическая социология как концептуальная база исследования российских трансформаций. 2-е изд. СПб.: Интерсоцис, 2009. 138 с.
• [22] Вагина Л. В. Совершенствование организации оплаты труда государственных гражданских служащих в современной России: дис… д-ра экон. наук. М.: РАГС, 2008. 370 с.
• [23] Moon М. J., Hwang С. The State of Civil Service Systems in Asia-Pacific Region: A Comparative Perspective // Review of Public Personnel Administration. 2013. Vol. 33. № 2.P. 121—139.
• [24] Seong Soo Oh, Lewis G. В. Performance Ratings and Career Advancement in the USFederal Civil Service // Public Management Review. 2013. Vol. 15. № 5. P. 740—761.
• [25] Афанасьев M. П., Шаш H. H. Российские бюджетные реформы: от программ социально-экономического развития до государственных программ Российской Федерации // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 2. С. 48—64;Жаворонкова Е. Н. Реформа бюджетной системы России на современном этапе // Государственное управление. 2014. № 43. С. 81—94.
• [26] Heredia В., Gaetani F. The Political Economy of Civil Service Reform in Brazil: TheCardoso years. Washington, DC: Inter-American Development Bank, 2002.
• [27] Kaifeng Yang, & Gerald J. Miller (Eds.). Handbook of Research Methods in PublicAdministration. CRC Press, 2008; Pirog M. Introduction to the Research Articles // Journal ofPolicy Analysis and Management. 2014. Vol. 33. № 3. P. 561—565.
• [28] Sundell A. Are formal Civil Service Examinations the Most Meritocratic Way to RecruitCivil Servants? № in all countries // Public Administration. 2014. Vol. 92. № 2. P. 440—457;McGrath R. J. The Rise and Fall of Radical Civil Service Reform in the US States // PublicAdministration Review. 2013. Vol. 73. № 4. P. 638—649.
• [29] Ting M. M., Snyder J. M., Hirano S., Folke O. Elections and Reform: The adoption ofcivil service systems in the US states // Journal of Theoretical Politics. 2012. Vol. 25. № 3.P. 363—387.
• [30] Бочарова А. К. Механизм оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. М.: НИУ ВШЭ, 2012. 68 с.
• [31] Турчинов А. И. Проблемы профессионального развития и кадровых процессовна государственной гражданской службе: социологический анализ. М.: Буки Веди, 2014.
• [32] Южаков В. Н., Александров О. В., Добролюбова Е. И., Клочкова Е. Н. Внедрениеуправления по результатам в деятельность органов государственной власти: промежуточные итоги и предложения по дальнейшему развитию. М.: Дело, 2014. 176 с.;Барабашев А. Г., Киндрась А. А. Об оценке эффективности программно-целевого методареформирования государственной службы: опыт России // Вопросы государственногои муниципального управления. 2014. № 2. С. 7—24.
• [33] Шабров О. Ф. Политическая модернизация России: точки согласия и дискуссии //Модернизация и политическое развитие России: сб. М.: РАНХиГС, 2012. С. 5—16.
• [34] Shachter Н. L. The Role of Efficiency in Bureaucratic Study // Handbook of Bureaucracy. New York, 1994.
• [35] Интегральные показатели эффективности реформы государственного управления: рабочие документы. Всемирный банк. М.: Алекс, 2005.
• [36] Arndt С., Oman С. Uses and Abuses of Government Indicators. Washington, DC, 2007;Idem. The Politics of Governance Ratings // International Public Management Journal. 2008.Vol. 11. № 3. P. 275—297; Kaufmann D., KraayA., Mastruzzi M. Measuring Governance UsingCross-Country Perceptions Data // International Handbook on the Economics of Corruption /ed. by S. Rose-Ackerman. Cheltenham (UK); №thampton (USA), 2006; Kaufman D., KraayA., Mastruzzi M. The Worldwide Governance Indicators: Methodology and Analytical Issues. World Bank Policy Research Working Paper. 2010. № 5430.
• [37] Leff N. Economic Development through Bureaucratic Corruption // The AmericanBehavioral Scientist. 1964. № 8 (3). P. 8—14; Gupta S., Davoodi H., Alonso-Terme R. DoesCorruption Affect Income Inequality and Poverty? Washington, DC: IMF, 2002; Aidt T., Dutta J., Sena V. Governance regimes, corruption and growth: theory and evidence // Journalof Comparative Economics. 2008. Vol. 36. № 2. P. 195—220; Многоликая коррупция: Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления /под ред. Э. Кампоса и С. Прадхана. М.: Альпина Паблишер, 2010. 53 с.
• [38] Megersa К., Cassimon D. Public Debt, Economic Growth, and Public Sector Managementin Developing Countries: Is There a Link? // Public Administration and Development. 2015.Vol. 35. № 5. P. 329—346.
• [39] Дорогое В. А., Миронов В. В., Смирнов С. В. Анализ возможностей использованиярейтингов конкурентоспособности WEF и IMD для выработки рекомендаций в сфереэкономической политики // Модернизация экономики и государство. М.: ГУ ВШЭ, 2007.
• [40] Афанасьев М. П., Шаш Н. Н. Инструментарий оценка эффективности бюджетныхпрограмм // Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. № 3.С. 48—69.
• [41] Добролюбова Е. И. Статистический анализ результативности государственногои муниципального управления: автореф. дис… канд. экон. наук. М.: МЭСИ, 2015. 26 с.
• [42] Клищ Н. Н. Анализ показателей и индикаторов, отражающих уровень реформирования и развития государственной службы. М.: ВЦИОМ, 2012.
• [43] Качество и успешность государственных политик и управления / В. И. Якунин[и др.]. М.: Науч. эксперт, 2012.
• [44] Баснак Д. В. Программно-целевой подход в системе управления государственнойслужбой: дис. … канд. экой. наук. М.: МГУ, 2009. 145 с.
• [45] Стратегии: научно-технологического развития; инновационного развития; развития информационного обществ; национальной безопасности; развития воспитания; действий в интересах детей; развития Арктической зоны; развития химическогои нефтехимического комплекса; транспортная; инновационного развития строительнойотрасли; развития малого и среднего предпринимательства; повышения качества пищевой продукции; развития пищевой и перерабатывающей промышленности; развитияЖКХ; развития медицинской науки; государственной культурной политики.
• [46] «О долгосрочной государственной экономической политике»; «О мероприятияхпо реализации государственной социальной политики»; «О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения»; «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки»; «О мерах по обеспечению граждандоступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальныхуслуг»; «Об основных направлениях совершенствования системы государственногоуправления»; «Об обеспечении межнационального согласия»; «О реализации планов (программ) строительства и развития Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов и модернизации оборонно-промышленного комплекса»; «О дальнейшем совершенствовании военной службы»; «О мерах по реализации внешнеполитического курса»; «О мерах по реализации демографической политики».
• [47] Распоряжение Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 671-р «Об утверждении Федерального плана статистических работ».
• [48] Ястребов Г. А. Динамика социальной мобильности в России в длительной исторической перспективе: препринт. М.: НИУ ВШЭ, 2015. 65 с.