Влияние политических изменений в постсоветской россии на институциональное состояние государственной службы

В данной части работы рассмотрены основные политические факторы, определявшие трансформацию института государственной службы в первый период постсоветского транзита. Предлагаемая периодизация связана с президентскими циклами: 1991—1995 и 1996— 1999 гг.

Российское руководство во главе с Б. Н. Ельциным, критикуя действия М. С. Горбачева в 1991 г., официально не выступало против существования СССР. В марте по решению IV Съезда народных депутатов СССР был проведен референдум, на котором граждане поддержали сохранение Союза. В рамках новоогаревского процесса Б. Н. Ельцин участвовал в разработке проекта нового союзного договора. В августе противостояние путчу ГКЧП имело официальной целью сохранение конституционного порядка.

Однако практические шаги руководства РСФСР были направлены на получение полного суверенитета. В июне Б. Н. Ельцин избран президентом России. Его указом прекращена деятельность компартии, запрещены структуры политических партий в госучреждениях^[1]. В сентябре V Съезд народных депутатов СССР объявил переходный период, и контроль над всеми союзными организациями в РСФСР перешел к республиканским органам. Наконец, в декабре российским руководством инициированы соглашения о роспуске СССР и образовании Содружества Независимых Государств.

Политические приоритеты в 1991 г., таким образом, были связаны в основном с перераспределением властных полномочий. Вопросы социально-экономического развития страны решались во вторую очередь. Принятые программные решения носили, на наш взгляд, скорее характер лозунгов. Так, первый указ президента касался развития образования¹, но предусмотренное указом принятие госпрограммы развития образования в РСФСР и программы «Дети России» произошло значительно позднее.

На V Съезде народных депутатов РСФСР Б. Н. Ельцин объявил начало экономической реформы^[2][3]. Съезд наделил президента широкими полномочиями, он лично возглавил правительство, назначив заместителем Е. Т. Гайдара. В 1992 г. осуществлены меры по либерализации цен, ваучерной приватизации. Вопросы приватизации курировал замглавы правительства — председатель Госкомимущества А. Б. Чубайс. Была анонсирована разработка комплексной программы структурной реформы всех отраслей^[4]. Однако на деле программа проведения «шоковых» реформ отсутствовала, они готовились поспешно, в виде реакции на возникающие проблемы^[5].

В течение 1992 г. скачкообразный рост потребительских цен при снижении объемов производства товаров привел к высокой инфляции и падению уровня жизни. Приватизация коснулась в первую очередь рентабельных предприятий, что снизило доходы бюджета. Правительство реагировало ростом налогов и радикальным сокращением расходов^[6].

VI и VII Съезды народных депутатов РФ подвергли критике действия правительства. Это привело сначала к отказу Съезда утвердить Е. Т. Гайдара главой правительства, а потом — к его отставке и назначению премьером В. С. Черномырдина. Конфликт между президентом и Съездом (Верховным Советом) постепенно расширился до конституционного кризиса, вызванного разногласиями о распределении полномочий в новой конституции РФ.

Пиком кризиса стал октябрь 1993 г., когда X Съезд принял решение о прекращении полномочий президента, а тот распустил Верховный Совет и провел реформу, утвердившую в России президентскую форму правления. Новое правительство пошло на увеличение государственных расходов ради поддержки предприятий и социально незащищенных граждан^[7]. Для этого была увеличена эмиссия, проведена денежная реформа 1993 г., получены крупные внутренние займы (через выпуск ГКО) и зарубежные кредиты.

Под руководством А. Б. Чубайса создана комиссия по экономической реформе, одной из задач которой было повышение эффективности системы органов исполнительной власти¹. Предпринимались попытки планирования реформ^[8][9]. Произошел переход к контрактным отношениям государства с предприятиями и программному планированию бюджетных расходов. Практика разработки целевых программ расширилась, и их число к концу десятилетия достигало 200. Программы должны были способствовать комплексному решению проблем реального сектора^[10], финансового рынка^[11], социальной сферы^[12]. Однако несбалансированная политика реформ приводила к финансовой нестабильности (кризис неплатежей, обвальные падения фондового рынка). Госпрограммы на данном этапе представляли собой скорее наборы несвязанных мероприятий, чем комплексные документы, а дефицит бюджета не позволял финансировать их в полном объеме.

В 1994 г. состоялось Послание президента впервые избранному Федеральному Собранию. Конституировав тяжелое положение экономики, Б. Н. Ельцин призвал к преодолению разногласий, строительству государства на базе «естественных ценностей», а не идеологий. Названы такие проблемы госаппарата, как неконтролируемый рост численности, бюрократизм, участие в политике, коррупция, рассогласованность действий, слабость дисциплины. Президент призвал разработать закон о госслужбе. В Послании проводится мысль о необходимости сокращения участия государства в экономике^[13].

В 1995 гг. были проведены залоговые аукционы и приватизированы крупнейшие предприятия (например, ЮКОС, Сибнефть)^[14]. Бурными темпами развивался финансовый рынок, возникали финансово-промышленные группы, что повысило актуальность проведения антимонопольной политики.

В своем Послании в 1995 г. президент вновь указал на необходимость принятия закона, призванного сделать чиновников профессиональными и неполитизированными. Он заявил, что кадровое обновление аппарата идет с «огромным сопротивлением». Таким образом, реального изменения государственной службы до 1995 г. не произошло; она эволюционировала стихийно, вместе с экономикой и обществом. Правительство пыталось проводить структурные реформы, но реальным политическим приоритетом было становление финансовых рынков и института частной собственности.

Уход от директивности управления привел к тому, что правительство утратило контроль над предприятиями, отраслями и даже регионами страны. Управление ограничилось принятием правовых актов и перераспределением финансовых ресурсов. Принимаемые акты не формировали, а лишь закрепляли стихийно складывавшиеся отношения. Ключевым инструментом регулирования стала финансово-бюджетная, кредитная, налоговая политика¹.

Законодательство о госслужбе складывалось медленно. Первоначально крут служащих был таким же, как в СССР, за исключением партработников. Лицам, состоящим на госслужбе, было предписано руководствоваться в своей деятельности исключительно требованиями законодательства России. За основу при разработке проекта закона о госслужбе был взят старый проект Минюста СССР. Основные противоречия вызывал вопрос о подчиненности госслужбы: проект относил ее к ведению Верховного Совета, президент был не согласен с этим. В 1992—1993 гг. Верховный Совет рассмотрел 22 редакции Основ законодательства о госслужбе.

В 1992—1994 гг. в структуре Правительства РФ действовало Главное управление по подготовке кадров для госслужбы (Роскадры). Роскадрами создана система подготовки госслужащих на базе специализированных кадровых центров (академий) и введена новая специальность высшего образования — государственное и муниципальное управление. Роскадры занимались не только подготовкой кадров, но разработкой квалификационных требований; анализом состояния кадров государственного сектора; оценкой квалификации; совершенствованием структуры госслужбы и резерва кадров^[15][16].

В 1993 г. Роскадры опубликовали предложения о реформе, в которых указывалось, что «главная проблема сегодня — организационное обеспечение политического решения Президента о новом подходе к кадровому и нормативно-правовому обеспечению госслужбы, перевод этого решения в плоскость конкретных действий». Предлагались принятие законодательства и последующее выстраивание института госслужбы в соответствии с ним либо урегулирование отдельных вопросов по мере их возникновения¹.

После роспуска Верховного Совета и принятия Конституции РФ в 1993 г. указом президента было утверждено Положение о федеральной госслужбе. Оно было неполным по сравнению с предлагавшимися фундаментальными законопроектами, но стало первым актом, где было дано определение понятия государственной службы. Было определено, что госслужбой считается исключительно работа в органах власти и управления. Положение содержало перечень федеральных органов, где предусмотрена госслужба, и к числу госслужащих перестали относиться депутаты, судьи, работники самоуправления^[17][18]. В 1993 г. был создан Совет по кадровой политике при Президенте в целях выработки кадровой политики и надведомственной координации госслужбы^[19]. После первых парламентских выборов законотворческий процесс оживился. Итогом стало принятие в 1995 г. закона «Об основах госслужбы РФ». Он отделил региональную госслужбу от федеральной. Служба стала пониматься как профессиональная деятельность. Политические должности категории «А» к госслужбе не относились. Категорию «Б» составляли помощники политических руководителей, а категорию «В» все остальные госслужащие^[20].

По мере нарастания экономического кризиса государство сократило свои обязательства в отношении работников бюджетной сферы, лишив их статуса госслужащих. В подготовке закона 1995 г. участвовал ограниченный круг экспертов, в том числе иностранных. Общественное обсуждение было минимальным. Неопределенность целей реформирования госслужбы привела к непоследовательности формулировок закона, воплотивших в себе несовместимые тенденции^[21]. Сохранялся номенклатурный принцип подбора руководящих кадров, были реанимированы некоторые элементы царской госслужбы и одновременно заимствовались элементы из систем стран Запада.

Количество государственных органов увеличивалось. В середине.

• 1991 г. существовало 45 ведомств, в конце года — уже 52, в конце
• 1992 г. — 62.

В Конституции 1993 г. введен принцип разделения властей. Органы государственного управления получили наименование федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ). Постепенно в круг ведения президента стали входить органы силового блока, в ведение председателя правительства — гражданские ведомства. В декабре 1993 г. действовал 71 ФОИВ. Во втором правительстве Черномырдина, сформированном в январе 1994 г., было 72 ведомства. В начале 1994 г. к ведению президента относились 12 органов (17%), в ведении правительства РФ находились остальные 58 органов (83%).

Количество форм ФОИВ дошло до десяти. Помимо министерств и комитетов явились службы, надзоры, агентства, управления. Четких отличий между ними не существовало. Спецификой времени было создание органов под конкретных людей. В радикальных реформах участвовало большинство госорганов, что потребовало разработки новых положений о них. К 1995 г. ФОИВ исполняли, по нашим подсчетам, 5010 функций, что меньше, чем в СССР, но больше, чем в РСФСР в 1985 г. Больше функций выполняли министерства труда (120), здравоохранения (123), атомной энергии (120).

Относительно кадрового состава госслужащих следует отметить, что он довольно четко разделился на политический и административный уровни¹. Политическая номенклатура сохранилась и в новой России. В нее входят руководители, назначаемые президентом. В начале 1990;х гг. не более четверти этих работников поддерживали рыночный курс, а среди его сторонников лишь треть имели к моменту назначения управленческий опыт^[22][23].

В административную группу входили работники среднего уровня. К 1995 г. 75% кадров на федеральной и 82% на региональной государственной службе были выходцами из советского аппарата^[24]. Эти кадры имели большой опыт, но не поддерживали радикальные реформы. К середине 1990;х гг. основной контингент сотрудников либо работал на госслужбе более 15 лет, либо менее 5 лет, т. е. наблюдался фоновый разрыв в стаже. В ряде министерств и ведомств доля работников старше 51 года составляла более 50%. На руководящих должностях было лишь 0,6% лиц в возрасте до 40 лет^[25]. Текучесть кадров достигала 25% в год, и 15% должностей в среднем были вакантными, что свидетельствует о падении престижа службы в обществе^[26].

Численность государственных служащих в 1991 г. составляла 720 200 человек, в 1992 г. — 826 200 человек, в том числе в министерствах и ведомствах — 470 500 и 536 100 человек соответственно.

Основной состав кадров относился к четырем министерствам. К 1994 г. количество государственных и муниципальных служащих достигло 970 200 человек, а к 1995 г. — 10 280 000 человек. В 1994 г. в центральном аппарате ФОИВ замещали должности 33 900 госслужащих, а в их территориальных подразделениях — 347 700 служащих. Численность работников центрального аппарата ФОИВ в 1995 г. составляла 33 800 человек, а работников территориальных подразделений — 383 000 человек. Максимальная численность работников установлена в МВД (3400), МИД (3000), Минэкономики (1770), минимальная — в хлебной инспекции (40), службе по сохранению культурных ценностей (50), федеральной инспекции труда (90).

Оплата труда работников в министерствах и в других государственных учреждениях была сходной в анализируемый период (табл. 8.1).

Таблица 8.1

Среднемесячная заработная плата работников (1980—1995 гг.), руб.¹

Доля оплаты рабочих уменьшалась относительно средних значений по экономике, а доля оплаты труда работников аппарата, напротив, возрастала. В 1992 г. госслужащим запрещено заниматься предпринимательством, получать подарки, работать по совместительству, но предусматривалось введение социальных гарантий и выплат, соразмерных условиям свободного рынка^[27][28]. Установленные ограничения не были компенсированы укреплением материального положения, и эффект оказался отрицательным.

Размеры оплаты госслужащих в 1992—1995 гг. дифференцировались по 18 разрядам тарифной сетки. Отнесение работника к тарифному разряду производилось по результатам аттестации. В гражданских ведомствах условия оплаты были неудовлетворительными, следствием чего стал быстрый отток из аппарата молодежи, мужчин, квалифицированных специалистов. Это вызвало повышение среднего возраста госслужащих, увеличение доли женщин, рост коррупции. Без финансовой поддержки государства служащие искали дополнительные источники доходов. Ведомства почти официально взимали плату с предпринимателей и граждан^[29].

В Положении 1993 г. подчеркивалось, что проблемы с ассигнованием не могут приводить к уменьшению и задержке оплаты государственных служащих^[30][31]. Принятие закона 1995 привело к переходу гражданских служащих на денежное содержание. Средний уровень оплаты в центральном аппарате ФОИВ в 1995 г. равнялся 240 956 руб., что выше средней зарплаты в экономике (223 510). Максимальный уровень оплаты отмечен в Минфине (577 133), Минэкономики (527 307), Миннаце (384 600), минимальный — в службе по надзору за страховой деятельностью (195 833), комитете по делам молодежи (195 889). Оплата в министерствах была в среднем выше, но более дифференцирована, чем в других государственных органах.

По описанным ранее формулам рассчитаны индексы развития отраслей и отраслевых систем госслужбы в 1991—1995 гг. (рис. 8.1).

Рис. 8.1. Индексы СЭР и развития госслужбы в отраслях (1991—1995)^{1 2.}

Общее значение индекса СЭР составило 97%. Это означает, что за 5 лет показатели снизились на 3%. Снижение отмечено в строительстве (-37%), промышленности и транспорте (-27%). На 14% снизились показатели в сельском хозяйстве, на 12% в сфере макроэкономического планирования. В свою очередь, рост отмечен в отраслях национальной политики (+10%), в финансовой сфере (+36%). Индекс развития госслужбы по всем отраслям составил 137%. Это указывает на опережающий рост показателей госслужбы по сравнению с развитием управляемых отраслей. Особенно это видно в финансовом секторе, где индекс госслужбы составил 452%!

Большинство отраслей оказались в области низкой эффективности. В строительстве и социальной сфере негативная динамика СЭР накладывалась на опережающий рост индексов госслужбы. Лишь торговля и финансовая сфера демонстрировали позитивную динамику СЭР и развития госслужбы, а национальная политика — умеренный рост СЭР при низком развитии госслужбы. Можно сделать вывод, что ФОИВ в этот период составляли элитную часть госслужбы. Их деятельность была ориентирована скорее на лояльность, чем на эффективность, однако наблюдается связь между индексами развития СЭР и госслужбы в отраслях. Есть значимая (р = 0,05) корреляция (46%) и регрессионная связь при индексе СЭР, взятом в качестве зависимой переменной (Я^[32][33] = 0,21; Р_гоЪ = 0,05; const =83,9; coef. = 0,07). Развитие госслужбы было успешнее в тех отраслях, которые являлись приоритетными для политического руководства в годы радикальных реформ¹.

Однако общая картина была плачевной. Результаты были провальными почти во всех отраслях, особенно в «реальном» секторе и социальной сфере. С 1992 по 1995 г. индекс потребительских цен вырос в 1187 раз, а зарплаты в 616 раз. Средняя зарплата в сопоставимых значениях сократилась с 410 руб. в 1990 г. до 168 руб.^[33] Рост тарифов на транспорте составил 9,3 тыс. раз, индекс цен на сельхозпродукцию в 780 раз^[35]. Общество было расколото. Война в Чечне подорвала репутацию власти. Накануне выборов 1996 г. рейтинг президента был очень низким. На парламентских выборах победили коммунисты, что заставило Б. Н. Ельцина участвовать в президентской гонке.

В Послании 1996 г. ключевым приоритетом было названо продолжение экономических реформ. В результате избирательной кампании, омраченной коррупционными скандалами, президент был переизбран на второй срок^[36].

Послание 1997 г. посвящено вопросам государственного управления. Констатировано, что институты власти не приспособлены к решению современных задач^[37]. Вследствие этого программы не выполняются. Ставилась задача поднять престиж государственной службы и ее эффективность, улучшить принципы оплаты труда, развивать кадровый резерв, ротацию, дисциплинарное право. Было анонсировано принятие Кодекса госслужбы как части Программы государственного строительства. Проект документа предполагалось вынести на общественное обсуждение.

Хотя ничего из обещанного не было выполнено, в Послании 1998 г. снова значительное внимание было уделено вопросам управления. Указано, что аппарат не понимает своей роли в современной экономике.

В то же время эффективный аппарат является «огромным резервом» для подъема экономики. Прозвучала идея, что «политика должна быть понятной тем, кто повседневно реализует ее». Объявлена подготовка административной реформы. Реформу госслужбы предполагалось осуществить на началах меритократии: подотчетность обществу, конкурсный отбор, интенсификация¹.

Правительство продолжило разработку межотраслевых программ^[38][39]. Заявлены структурные реформы естественных монополий^[40]. Предпринимались шаги по снижению инфляции, проведена деноминация рубля^[41]. Дефолт 1998 г. привел к общему спаду, однако в 1999 г. отмечен новый рост производства^[42].

В своем Послании 1999 г. Б. Н. Ельцин признал, что его реформы усугубили начатое в перестройку ослабление институтов государства. Президент сравнил «ведомственный сепаратизм» с экстремизмом. Срыв административной реформы объяснен сопротивлением бюрократии. Впервые заявлено о необходимости выстроить «вертикаль власти». Вновь упомянут проект Кодекса госслужбы, важную часть которого должна занимать этика. Поведение чиновников влечет политические издержки, признал президент^[43].

Еще в 1996 г. помощники президента Г. А. Сатаров и М. А. Краснов направили Б. Н. Ельцину записку, в которой обосновали необходимость реформы власти. Получив принципиальную поддержку, они подготовили проект, включавший реформу госслужбу, федеративных отношений, антикоррупционной политики, исполнительной власти. Под началом главы президентской администрации В. Б. Юмашева была создана Комиссия, рабочими группами которой в 1996—1998 гг. подготовлен проект Концепции административной реформы, предполагавший разделение функций управления и оказания услуг; открытость для общественного контроля; выработка морально-этических регуляторов;

общественная оценка труда госслужащих¹. Авторами реформы были изучены зарубежные идеи и предложена модель перевода «государевой» службы номенклатурного образца в гражданскую службу. Подготовленный проект не был опубликован.

Параллельно другая группа экспертов разрабатывала в 1997— 2000 гг. проект Кодекса государственной службы, по аналогии с законодательством Франции. Проект содержал взаимно противоречивые позиции. С одной стороны, объявлялось об открытости и демократизме госслужбы, но с другой — вводились элементы корпоративной замкнутой системы, отличающейся от норм трудового права. При всей грандиозности замысла (проект содержал 220 статей), он имел незавершенный характер. Хотя он не был принят, но использовался в дальнейшей законопроектной деятельности.

Несмотря на все разговоры о реформах, количество государственных органов увеличивалось и достигло 87 к середине 1996 г. Рост происходил за счет создания ведомств в финансово-экономической и транспортной сфере. Это, вероятно, имело целью борьбу с кризисными явлениями в экономике. В. С. Черномырдин на посту премьера возрождал отраслевые промышленные и транспортные ведомства. После его отставки все они были упразднены^[44][45].

При правительстве С. В. Кириенко (апрель — август 1998 г.) в систему ФОИВ входили 67 органов, при правительстве Е. М. Примакова (1998— 1999) она включала уже 65 государственных органов. В ведении президента в 1999 г. находились 16 органов, в ведении правительства — 49. Изменения в структуре ФОИВ происходили при каждой смене правительств. Так, были созданы новые министерства по налогам и сборам, по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. Все функции управления промышленностью сосредоточились в Минэкономики. Такие реорганизации указывают на приоритеты правительства в тот период.

При правительстве С. В. Степашина (май — август 1999 г.) число ФОИВ сократилось до 64. В августе 1999 г. начало работу первое правительство В. В. Путина, в котором было 68 госорганов. Изменений в финансовом блоке правительства практически не было, но промышленный блок подвергся реорганизации, что свидетельствует о попытках выработать оптимальную систему управления производством в условиях кризиса. В сфере региональной политики происходила перманентная реорганизация ведомств.

В целом к концу десятилетия произошло некоторое сокращение числа ФОИВ. Почти все госорганы были неоднократно реорганизованы после 1991 г., что имело свои объективные причины, однако негативно сказывалось на кадровом составе. Ежегодно обновлялись положения о 15—20% госорганов. Общее количество государственных функций к 1999 г. достигло 5482, т. е. увеличилось по сравнению с 1995 г. Максимальное количество функций исполняли министерства труда (185), торговли (165), здравоохранения (162), а минимальное — Госкомстат (28) и министерство по делам СНГ (31).

Интересен вопрос о динамике численности госслужащих в ФОИВ, который приобрел политическое содержание. Неопределенность правового статуса госслужбы препятствовала до середины 1990;х гг. налаживанию статистической оценки численности работников госорганов. Количество данных со временем увеличилось, но они не всегда могут быть корректно сопоставлены за разные годы. В частности, в статистику работников органов власти входит численность обслуживающего персонала, что накладывает отпечаток на общую динамику численности.

Численность работников центрального аппарата федеральных органов в 1996 г. составила 33,8 тыс., в 1997 г. 30,4 тыс., а в 1998 г. 28,9 тыс. человек. Численность работников территориальных подразделений ФОИВ в 1996 г. составляла 401,8 тыс., в 1997 г. 412,1 тыс., а в 1998 г. 381 тыс. человек. Больше всего был аппарат Министерства по налогам и сборам (174 тыс. человек).

На 1999 г. максимальная численность служащих была в центральном аппарате ФСБ (4 тыс.), МВД (3,5 тыс.), МИД (3,2 тыс.), Минэкономики (2590), а минимальная — в хлебной инспекции (50 человек) и госкомитете по делам молодежи (68 человек). Доля аппарата министерств превосходила их долю в общем числе госорганов, но была аналогична доле исполняемых ими функций. Численность кадров органов в ведении президента была в среднем выше, чем в органах правительства. Выше была укомплектованность центрального аппарата министерств и органов в ведении президента.

В кадровом отношении произошло увеличение доли лиц с высшим образованием на госслужбе по сравнению с советским периодом и началом 1990;х гг., однако профиль образования часто не соответствовал занимаемой должности. Введенное в 1995 г. требование о наличии управленческого образования для руководителей госслужбы не выполнялось на деле¹. Если в советском аппарате преобладали специалисты с инженерным образованием, то в анализируемые годы приоритет оказался на стороне гуманитариев и юристов^[46][47]. Мнение о том, что вопросам кадровой политики в годы радикальных реформ не уделялось внимания, ошибочно. Еще в 1992—1993 гг. правительством были приняты постановления о подготовке кадров для рыночной экономики^[48]. Ставилась задача развивать инструменты кадрового резерва и конкурса, межведомственные базы вакансий, повышать статус кадровых служб, поощрять переход кадров с госслужбы в бизнес и обратно. Вместе с тем «полное отсутствие идеологического обеспечения реформ», как отмечалось экспертами, приводило к тому, что даже лица, поддерживавшие реформы, не понимали и не могли объяснить их конечной цели¹.

После упразднения Роскадров функции по координации кадровой политики переданы Управлению федеральной госслужбы в администрации президента. К этой работе привлекались Минтруд, Минфин, Минэкономики.

На деле кадровая политика оказалась децентрализована, что привело к развитию дисфункций института госслужбы. В 1996 г. большинство опрошенных служащих указали на коррумпированность, некомпетентность руководителей и слабую материальною базу как на ключевые факторы неэффективности госаппарата^[49][50][51]. Единоличное решение начальника оставалось основным способом назначения на должности, конкурсы не применялись или проводились формально; большинство служащих не проходили аттестацию.

Отсутствие планомерности обусловило невостребованность кадрового резерва. В 1997 г. заявили, что уверены в своем служебном положении лишь 8% опрошенных госслужащих^[52]. Карьерная неопределенность в сочетании с ухудшением материальных условий порождали коррупцию. Увеличивались административные барьеры для предпринимателей^[53]. Объем взяток оценивался в 15 млрд долл., что немногим меньше тогдашнего бюджета страны^[54]. К концу десятилетия потери экономики от коррупции достигли 25% ВВП. В коррупционных скандалах фигурировали имена первых лиц государства. В опросах общественного мнения доминировала ориентация на повышение требований к моральным качествам госслужащих^[55].

Тенденция изменения уровня оплаты госслужащих представлена в табл. 8.2.

Оплата работников по отраслям (1995—2000), руб.; до 1998 г. — тыс. руб.¹

Оплата в аппарате управления и оплата в промышленности находились выше среднего значения, но прирост оплаты в аппарате был опережающим.

С 1995 г. госслужащие стали получать денежное содержание вместо заработной платы. Приход молодежи на госслужбу был незначительным, поэтому большая часть служащих имела продолжительный стаж и надбавку за него. Размер премий определялся руководителями, оценка эффективности почти не применялась.

Нами выявлено, что в 1997 г. средняя оплата в центральном аппарате ФОИВ (2247 тыс. руб.) была в 2,4 раза выше, чем средняя оплата по экономике (950,2 тыс.), в 2,1 раза выше, чем оплата в промышленности и в 1,8 раз выше, чем в целом по аппарату органов управления. Максимальная оплата в 1997 г. была в Мингосимуществе (3581 тыс.), таможенном комитете (3023 тыс.) и комиссии по рынку ценных бумаг (ЗОН тыс.). Более высокие средние зарплаты были только в аппарате Счетной палаты (4318 тыс.) Видно, что все эти органы относятся к финансовой сфере. Минимальная оплата отмечена в хлебной инспекции (1060 тыс.). В большинстве ведомств оплата в конце 1997 г. превышала оплату в 1996 г. в 5 раз.

В 1998 г. произошла деноминация рубля. Среднемесячная оплата работников центрального аппарата ФОИВ составила 2557 руб., что в 2,4 раза больше средней зарплаты в экономике. Максимальная оплата зафиксирована в Гостехкомиссии (6805 руб.), таможенном комитете (3513), комиссии по рынку ценных бумаг (3449), министерствах по налогам и сборам (3288), имущества (3243), минимальная — в комитетах по проблемам химического и биологического оружия (1284) и охране окружающей среды (1972). Бюджетные инвестиции тратились на премии госслужащим, что стало одним из аргументов в пользу ликвидации отраслевых министерств^[56][57]. Средняя оплата федеральных служащих на региональном уровне составляла лишь 55% от аналогичного показателя по центральному аппарату. С другой стороны, она была на 41% выше средней оплаты по экономике РФ.

Расчет индексов развития отраслей народного хозяйства и индексов развития госслужбы продемонстрировал следующие тенденции. Индекс

СЭР в среднем по всем отраслям вырос к 1999 г. на 4,3% по сравнению с 1995 г., а индекс развития госслужбы, напротив, сократился на 4,2%.

Наиболее динамично развивалась сфера финансов (+23%) и торговли (+16%). Рост наметился в промышленности (+8%), на транспорте (+7,5%). Из-за девальвации рубля повысилась конкурентоспособность отечественной продукции. Снижение цен на нефть привело к росту ее добычи.

Что касается отраслевых систем госслужбы, то здесь рост индекса отмечен лишь в сфере финансов (+127%) и социальной политики (+60%). В остальных отраслях произошло ухудшение кадрового состава по сравнению с начальным годом. Распределение отраслевых индексов см. на рис. 8.2. Видно, что почти все отрасли имеют низкие значения индекса развития госслужбы. Примерно половина отраслей находилось в группе прироста индексов СЭР, а половина — в группе снижения. Это в целом лучше ситуации в 1991—1995 гг. (рис. 8.1), но свидетельствует о том, что сферы образования, транспорта, торговли, промышленности вышли из спада за счет адаптации к рынку.

Рис. 8.2. Индексы СЭР и развития госслужбы в отраслях (1996—1999)^1.

Полученные данные указывают на то, что структурные реформы в отраслях «реального» сектора дали определенный положительный эффект к кониу десятилетия. Между индексами СЭР и госслужбы обнаружена такая же корреляция (р = 0,05; coef. = 45%), как и в предыдущий период. Регрессионная зависимость (Р² = 0,2; Р,._оЬ = 0,05; const = 93,1; coef. = 11%) также налицо и указывает на слабое положительное влияние развития госслужбы на динамику индекса СЭР. Это позволяет предположить, что негативные тенденции в экономике в 1991—1995, как и наметившийся рост в 1996—1999 гг., в определенной степени обусловлены деятельностью органов госслужбы.

Оценки экономического и социального эффекта от радикальных реформ различны. Суммируя их, отметим, что рыночные реформы^[58]

по своей сути всегда направлены на усиление конкуренции и свободное ценообразование. В 1990;е гг. в России, напротив, наблюдалось снижение числа субъектов малого бизнеса, так как налоговое бремя и либерализация цен ударили по нарождавшимся кооперативам. Рост доли услуг в ВВП достигался за счет обращения, а не личных услуг, т. е. речь шла о финансовых спекуляциях, а не об удовлетворении потребительского спроса. Обнищание населения также не способствовало укреплению рынка. По мнению акад. В. М. Полтеровича, дефицит товаров в 1990—1991 гг. объяснялся искусственным ограничением предложения со стороны руководителей организаций, т. е. он имел не объективную причину, как считают сторонники реформ, а субъективную¹.

Реформы в России, в отличие от Китая, были рыночными по форме, а не по содержанию; их инициировала политико-административная элита, а бенефициарами стали олигархи^[59][60]. Приватизация добывающих отраслей вызвала дефицит бюджета, сокративший социальные программы^[61].

Экономический строй новой России акад. Р. С. Гринберг, следом за проф. Р. Корнай, определил как «извращенную форму олигархического капитализма»^[62]. Дж. Сакс, возглавлявший в 1991—1994 гг. группу экономических советников Б. Н. Ельцина, заявил о разрыве между лозунгами и действиями реформаторов, о «злостной, продуманной акции» по перераспределению богатств страны в пользу узкого круга людей, в которой ведущую роль сыграли институты государства^[63]. Акад. С. Ю. Глазьев пишет, что реформы нанесли экономике больший ущерб, чем гитлеровское нашествие^[64]. В свою очередь, известный либеральный деятель проф. Г. X. Попов указал, что реформы были проведены в интересах номенклатуры и Запада, которые помогли режиму удержаться у власти, но отбросили страну «на 35 лет назад»^[65]. Родство интересов политической элиты и госаппарата, перетекание кадров и капиталов между ними обеспечивают их длительное сотрудничество, стабильность административнополитической сферы. Эта особенность позволяет бюрократии перерождаться от одной общественно-экономической формации и политического строя к другой, выживать и приспосабливаться к изменениям. Прочность бюрократии, среди прочего, обеспечивается тем, что она возглавляет все процессы, становится во главе любой революции и приспосабливает ее результаты к своим интересам¹.

Период 1991—1999 гг. эксперты делят на три этапа реформ госслужбы^[66][67]. На первом этапе (1991—1995) ключевой целью стала департизация аппарата. При этом слепо использовался зарубежный и исторический опыт. Нарастало расслоение госслужащих, изоляция руководителей от рядовых сотрудников и от общества. Однако главной проблемой было то, что реформа бюрократии не входила в число приоритетов политического руководства, не планировалась и, по сути, так и не началась в этот период. В итоге кадровый корпус эволюционировал стихийно, постепенно отставая от потребностей социально-экономического развития современного общества.

Второй этап 1996—1997 гг. связан с попытками увязать реформу бюрократии с развитием институтов власти (административной реформой). Экономический кризис не позволял реализовывать запланированные меры. Борьба элит приводила к кулуарной, непрозрачной работе над проектами реформ. Отсутствие общественной экспертизы способствовало принятию противоречивого и фрагментарного законодательства о госслужбе.

На третьем этапе в 1998—1999 гг. реформа начала реализовываться в виде отдельных технократических мер, не связанных единой концепцией. Произошла консервация госаппарата в состоянии, сочетающем худшие черты советского и рыночного типов. От первого сохранились номенклатурный принцип назначений, закрытость, административный нажим; от второго — расслоение, обслуживание финансовых элит, отсутствие этики служения. Основным противником реформ была не номенклатура, а лица, получившие влияние в 1990;е гг. и не желавшие терять его при «вертикали власти».

Предпринимались попытки классификации сторонников и противников реформ бюрократии в 1990;е гг. Эта классификация представляет интерес, хотя и небесспорна (рис. 8.3), так как имеет умозрительный характер.

Чем больше времени проходит с начала политического транзита, тем к большим политическим и социально-экономическим издержкам приводит незавершенная реформа бюрократии. Одним из главных рисков является недоверие общества к институтам власти. Легитимность концентрируется на уровне первого лица, а весь административный аппарат воспринимается как его антагонист. По мнению граждан, аппарат стал безответственнее и некомпетентней, а во всем остальном не отличается от советского аппарата^[68].

Рис. 8.3. Классификация основных акторов реформы бюрократии в России^[69]

Возникла полемика экспертов, участвовавших в подготовке реформ госслужбы. Одни утверждали, что политические лидеры игнорировали экспертные предложения, будучи заняты борьбой в своем кругу^[70][71][72].

Другие указывали, что в стесненных обстоятельствах власть выбрала единственный путь реализации реформы — «очаговую» рационализацию^{1 2 3}.

В части оценки эффективности институциональной трансформации государственной службы следует рассмотреть этот процесс в контексте изменений государственного сектора. Уже в 1990 г. пятая часть занятых в экономике работали в негосударственном секторе, что видно на рис. 8.4.

Рис. 8.4. Динамика численности госслужащих и работников госсектора³:

• —занятых в государственном секторе, 100 000 чел.;
• ——гражданские служащие в органах исполнительной власти, тыс. чел.;

…— гражданские служащие центрального аппарата ФОИВ, 100 чел.

В 1990—1998 гг. доля работников государственных и муниципальных организаций снижалась, крупнейшие госпредприятия за бесценок продавались в тот период при посредстве чиновников близким к ним бизнесменам^[73]. В 2011 г. размер уставного капитала приватизированных предприятий соответствовал данному показателю 1995 г., притом, что было приватизировано в 5 раз меньше организаций. В 1993— 1995 гг. объем вырученных от приватизации средств уменьшался.

В 1990—1998 гг. численность госслужащих снижалась одновременно с сокращением госсектора. С 1999 г. начался новый рост бюджетного сектора, сопровождавшийся увеличением (особенно в 1999—2009 гг.) численности гражданских служащих. Таким образом, можно говорить о совпадении динамики кадров госслужбы и бюджетного сектора, что связано с реализацией политических приоритетов отраслевого развития.

Таким образом:

• 1) выявлено, что политические приоритеты в 1991 г. были связаны в основном с перераспределением властных полномочий. Политические импульсы реформирования бюрократии неоднократно давались в 1990;е гг. Но в постсоветской России политические и гражданские институты были недостаточно сильны, чтобы влиять на бюрократию;
• 2) произошла консервация госаппарата в состоянии, сочетающем черты советского и рыночного типов. От первого сохранились номенклатурный принцип, закрытость, административный нажим; от второго — расслоение, обслуживание финансовых элит, отсутствие этики служения;
• 3) в России отсутствует историческая традиция сильной и независимой бюрократии. В качестве особой корпорации госслужащие не могут предложить специфического набора ценностей. Несмотря на наличие корпоративных интересов, у них отсутствует развитая корпоративная культура.

• [1] Указ Президента РСФСР от 20.07.1991 № 4 «О прекращении деятельности организационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР» // Ведомости СНД и ВСРСФСР. 01.08.1991. № 31. Ст. 1035.
• [2] Указ Президента РСФСР от 11.07.1991 № 1 «О первоочередных мерах по развитиюобразования в РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 01.08.1991. № 31. Ст. 1025.
• [3] V (внеочередной) Съезд народных депутатов РСФСР. 10—17 июля, 28 октября —2 ноября 1991 года. Стенографический отчет: в 3 т. М.: Республика, 1992. 448 с.
• [4] Постановление Правительства РФ от 16.09.1992 № 722 «О разработке Федеральнойпрограммы структурной перестройки экономики России» // СП РФ. 1992. № 12. Ст. 979.
• [5] Авен П., Кох А. Революция Гайдара: история реформ 90-х из первых рук. М.: Альпина паблишерз, 2013. 340 с.
• [6] Явлинский Г. А., Космынин А. В. Двадцать лет реформ — промежуточные итоги?(Российское общество как процесс) // Мир России. 2011. № 2. С. 3—28.
• [7] Huskey Е. Presidential Power in Russia. Armonk, N. Y.: M. E. Sharpe, 1999. 146 p.
• [8] Постановление Правительства РФ от 21.11.1994 № 1276 «О Комиссии Правительства Российской Федерации по экономической реформе» // СЗ РФ. 1994. № 31. Ст. 3289.
• [9] Программа Правительства РФ от 06.08.1993 «Развитие реформ и стабилизация российской экономики» на 1993—1995 гг. // Российские вести. 1993. № 182.
• [10] Концепция государственной промышленной политики России на 1994—1995 гг. от 26.07.1994; Основные направления промышленной политики РФ на 1995—1997 гт. от 19.04.1995; Постановление Правительства РФ от 16.01.1996 № 37 «Об основныхнаправлениях структурной перестройки промышленности» // СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 291.
• [11] Указ Президента РФ от 21.03.1996 № 408 «Об утверждении Комплексной программымер по обеспечению прав вкладчиков и акционеров» // СЗ РФ. 1996. № 13. Ст. 1311.
• [12] Постановление Правительства РФ от 20.06.1993 № 595 «О Государственной целевой программе „Жилище“» // САПП РФ. 12.06.1993. № 28. Ст. 2593; Указ Президента РФот 18.08.1994 № 1696 «О программе „Дети России“» // СЗ РФ. 22.08.1994. № 17. Ст. 1955.
• [13] Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 24.02.1994 «Об укрепленииРоссийского государства» // Российская газета. 1994. 25 февраля.
• [14] Мантуров Д. В. Государственное регулирование промышленности в течение25 лет. Промышленность 1990;х гг. // Вопросы гос. и муницип. управления. 2016. № 3.С. 31—48.
• [15] Colton Т, Holmes S. (eds.). The State after Communism: Governance in the New Russia. Lanham, MD: Rowman and Littlefield, 2006; Гельман В. Я. Из огня да в полымя: российская политика после СССР. СПб.: БХВ-Петербург, 2013. 76 с.
• [16] Постановление Правительства РФ от 6 марта 1992 г. № 145 «Вопросы Главногоуправления по подготовке кадров для государственной службы при ПравительствеРФ» // ГАРФ. Ф. 10 028. On. 1. Д. 26. Л. 4547.
• [17] Беков X. А. Роскадры: Опыт создания федерального ведомства по делам госслужбы // ЧиновникЪ. 2001. № 301 (13). С. 11—20.
• [18] Указ Президента РФ от 22.12.1993 № 2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе» // САПП РФ. 27.12.1993. № 52. Ст. 507.
• [19] Положение о Совете по кадровой политике // ГАРФ. Ф. 10 028. On. 1. Д. 25. Л. 48—50.
• [20] Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственнойслужбы Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 3301.
• [21] Barabashev A., Straussman J. D. Public Service Reform in Russia, 1991—2006 // PublicAdministration Review. 2007. № 67 (3). P. 373—382.
• [22] Бойков В. Э. Реформа государственной службы: предпосылки проблемы: социологический анализ // Социология власти. 2003. № 1.
• [23] Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы / подред. Г. В. Атаманчука. М.: Изд-во РАГС, 1997. С. 251—255.
• [24] Сулемов В. А. Номенклатура руководящих кадров как социально-управленческийинститут и возможности его использования в системе современной государственнойслужбы // Российское государство на современном этапе: сб. М.: РАГС, 1998. С. 89—94.
• [25] Бойков В. Э. Государственные служащие: штрихи коллективного портрета // Социологические исследования. 1997. № 6. С. 102—108.
• [26] Федеральная государственная служба: кадровый состав, его профессионализми должностное развитие / под ред. И. Д. Лаптева, Е. В. Охотского. М.: Экономика, 1997.255 с.
• [27] Источник здесь и далее: Росстат, расчеты автора по материалам официальной статистики.
• [28] Указ Президента РФ от 4 апреля 1992 г. № 362 «О борьбе с коррупцией в системегосударственной службы». URL: http://document.kremlin.ru/doc.asp? Ю=92 782
• [29] Аналитический обзор международного семинара по проблемам развития государственной службы // Вестник государственной службы. 1992. Август.
• [30] Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2267 «Об утверждении Положенияо федеральной государственной службе» // САПП РФ. 27.12.1993. № 52. Ст. 5073.
• [31] Источник: составлено автором.
• [32] Jakobson L. Administrative Reform in Russia’s Economic Development // AdministrativeReform and National Economic Development. Aldershot, 2000.
• [33] Лившиц А. Я. Экономическая реформа в России и ее цена. М.: Луч, 1994. 370 с.
• [34] Лившиц А. Я. Экономическая реформа в России и ее цена. М.: Луч, 1994. 370 с.
• [35] Бодрова Е. В., Гусарова М. Н., Калинов В. В. Эволюция государственной промышленной политики в СССР и РФ: монография. М.: РЕГЕНС, 2014. 340 с.
• [36] Эпоха Ельцина: очерки политической истории / Ю. М. Батурин [и др.]; предисл. А. М. Салмина. М.: ВАГРИУС, 2001. 815 с.
• [37] Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 06.03.1997 «Порядок во власти — порядок в стране // Российская газета. 1997. № 47. 7 марта.
• [38] Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 17.02.1998 „Общимисилами — к подъему России“ // Российская газета. 1998. № 36. 24 февраля.
• [39] Постановление Правительства РФ от 28.04.1995 № 439 „О программе „Реформыи развитие российской экономики в 1995—1997““; Постановление Правительства РФот 31.03.1997 № 360 „Об утверждении Программы „Структурная перестройка и экономический рост в 1997—2000 гг.““; Постановление Правительства РФ от 26.02.1997№ 222 „О Программе социальных реформ в РФ на период 1996—2000 гг.“.
• [40] Указ Президента РФ от 28.04.1997 № 426 „Об Основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий“; Постановление Правительства РФот 20.12.1997 № 1613 „О Программе демонополизации и развития конкуренции на рынкежилищно-коммунальных услуг на 1998—1999 гг.“; Постановление от 15.05.1998 № 448"О Концепции структурной реформы федерального железнодорожного транспорта».
• [41] Постановление Правительства РФ от 10.07.1998 № 762 «О мерах по стабилизациисоциально-экономического положения в стране» // СЗ РФ. 20.07.1998. № 29. Ст. 3564.
• [42] Aslund A. Russia’s Capitalist Revolution: Why Market Reforms Succeeded and DemocracyFailed. Washington, DC: Peterson Institute for International Economics, 2007.
• [43] Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 30.03.1999 «Россия на рубежеэпох» // Российская газета. 1999. № 60. 31 марта.
• [44] Краснов М. А., Сатаров Г. А. История первой попытки административной реформы (1997—1998) // Отечественные записки. 2004. № 3—4. С. 45.
• [45] Черномырдин В. С. Народный премьер. 1990—1998: мемуары. М.: АНО «Музей В. С. Черномырдина», 2013. 496 с.
• [46] Кочетков А. В. Принципы и источники формирования кадров госслужбы субъектовРФ в условиях становления правового государства: дис. … к.с.н. М.: РАГС, 1999. 198 с.
• [47] Матирко В. И. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате. М., 1996.
• [48] Постановление Правительства РФ от 05.02.1992 № 65 «О единой государственнойполитике в области подготовки кадров для рыночной экономики» // ГАРФ. Ф. 10 200. О
• [49] ООп. 1. Д. 2. Л. 176; Постановление Правительства РФ от 04.11.1993 № 1137 «Об организации работы в области подготовки кадров для рыночной экономики» // Там же.Д. 95. Л. 88; Указ Президента РФ от 02.02.1993 г. № 274 «О кадровом обеспеченииэкономических реформ». URL: http://document.kremlin.ru/doc.asp? ID=81 631&PSC= l&PT=l&Page=4
• [50] ГАРФ. Ф. 10 028. On. 1. Д. 26. Л. 26.
• [51] Карьерная стратегия и служебная тактика в системе госслужбы: социологическоеисследование (N = 740) / под рук. Е. В. Охотского. М.: РАГС, 1996. 120 с.
• [52] Роль профсоюзов в защите прав государственных служащих: социологическоеисследование (Л/ = 568) / под рук. Е. В. Охотского, В. Л. Романова. М.: РАГС, 1997.114 с.
• [53] Панов Н. И., Герасина Л. Н. «Социальная мимикрия» коррупции: политико-правовой дискурс // Право и политика. 2000. № 8. С. 16—22.
• [54] Карнаушенко Л. В. Начальный этап становления системы государственной службыРоссийской Федерации (1991—1995 гг.) // Преподаватель — XXI век. 2009. № 2. С. 241—248; Музалевская М. А. Коррупция в системе государственной службы в России: истоки и тенденции (1992—2005 гг.): дис… канд. ист. наук. М.: МосГУ, 2006. 211 с.
• [55] Духовно-нравственные качества современного госслужащего: социологическоеисследование (N = 1257) / под рук. Е. В. Охотского, В. М. Соколова. М.: РАГС, 1997.134 с.
• [56] Источник: Росстат, расчеты автора.
• [57] Отчет о результатах проверки выполнения представлений Счетной палаты РФза 1997—1998 годы. URL: http://audit.gov.ru/results/beshmeln/18.shtml
• [58] Источник: составлено автором.
• [59] Полтерович В. М. Стратегии институциональных реформ. Китай и Россия // Экономика и математические методы. 2006. Т. 42. Вып. 2. С. 3—16.
• [60] Некипелов А. Д. Очерки по экономике посткоммунизма. М.: ЦИСН, 1996; Huskey Е. EliteRecruitment and State-Society Relationships in Technocratic Authoritarian Regime: The RussianCase // Communist and Post-Communist Studies. 2010. Vol. 43. № 4. P. 363—372.
• [61] Кутепова H. И. Современный этап эволюции социального государства. Факторы, противодействующие демонтажу // Россия и современный мир. 2014. № 4 (85). С. 29—39.
• [62] Гринберг Р. С., Рубинштейн А. Я. Индивидуум & Государство: экономическаядилемма. М.: Весь Мир, 2013. 460 с.; Корнай Я. Размышления о капитализме. М.: Издательство института Гайдара, 2012. 320 с.
• [63] СаксДж. Рыночная экономика и Россия. М.: Экономика, 1994. 336 с.
• [64] Глазьев С. Ю., Кара-Мурза С. Г., Батчиков С. А. Белая книга. Экономическиереформы в России 1991—2001 гг. М.: Эксмо, 2003. 678 с.
• [65] Попов Г. X. Реформы Бориса Ельцина (создание российского номенклатурно-олигархического постиндустриализма). М.: ИД Международного ун-та, 2012. 324 с.
• [66] Крыштановская О. В. Трансформация старой номенклатуры в новую российскуюэлиту // Общественные науки и современность. 1995. № 1. С. 51—65.
• [67] Барабашев А. Г., Зайцева Т. В., Краснов М. А., Оболонский А. В. Риски реформирования государственной службы России // Вопросы ГМУ. 2007. № 2—3. С. 91—124.
• [68] Левада Ю. А. От мнений к пониманию. Социологические очерки 1993—2000. М., 2000.
• [69] Оболонский А. В. Сторонники и противники реформы государственной службы (опытклассификации) // Вопросы гос. и муниципального управления. 2008. № 2. С. 43—48.
• [70] Реформа государственной службы России. История попыток реформированияс 1992 по 2000 г. / под общ. ред. Т. В. Зайцевой. М.: Весь мир, 2003. 217 с.
• [71] Якобсон Л. И. Реформа государственной службы: интересы и приоритеты // Общественные науки и современность. 2002. № 3. С. 5—22.
• [72] Источник: составлено автором по материалам государственной статистики.
• [73] Добренькое В. И., Исправникова Н. Р. Пирамиды упущенных возможностей. Российская версия «капитализма для своих». М.: Университетская книга, 2014. 191 с.