Введение. 
Институт государственной службы в политической системе российского общества

Данное исследование посвящено вопросам трансформации института государственной службы в условиях политических изменений в России.

Актуальность темы исследования вызвана тем, что сегодня в условиях внутренней экономической напряженности и внешнеполитического давления повышаются требования к аппарату власти. Президент России в своих выступлениях неоднократно указывал на то, что низкое качество власти является тормозом на пути реформ в различных сферах общественной жизни¹.

Трансформация государственной службы относится к числу ключевых структурных реформ. К настоящему времени этап правового оформления института государственной службы пройден, и на повестке дня находится вопрос о повышении его эффективности. При этом наблюдается стагнация реформы государственной службы: рост доверия граждан к институтам государственной власти не происходит, как показывают исследования^[1][2]. Причиной может являться недостаточное осознание политическими акторами институциональных характеристик государственной службы и факторов ее реформирования. Политическая наука призвана вооружить лидеров страны прикладным инструментарием, позволяющим обеспечить адекватность государственной службы потребностям современного общества.

Эксперты подчеркивают, что совершенствование данного института должно быть встроено в курс политического руководства страны^[3]. Но для действенного реформирования необходимо уметь прогнозировать влияние политических факторов на трансформацию института государственной службы. Это имеет приоритетное значение для выстраивания траектории реформ. Современная государственная служба должна быть, в первую очередь, инструментом для достижения национальных приоритетов. Необходимо установить связь между процессами внутри института государственной службы и конечным эффектом для общества от его функционирования. Поиск в этом пространстве имеет как теоретическую, так и практическую ценность.

Система государственной службы является инерционной, ввиду чего изменения в ней происходят замедленно. Политические изменения оказывают определяющее, но далеко не мгновенное, воздействие на свойства государственной службы, чем обосновано включение в горизонт исследования продолжительного временного периода. Важно не только видеть следствия, но и понимать причины изменений, закономерности развития анализируемого института. Современный уровень политической науки позволяет обобщить накопленный эмпирический материал, выявить общие закономерности и выработать на этой основе подходы для решения задач реформирования государственной службы в очередном политическом цикле.

Противодействие системным дисфункциям государственной службы, которые глубоко укоренились, требует понимания факторов, определяющих характеристики института. Неоинституциональная теория позволяет выявить эти факторы, узкие места, «точки роста» и лучшие практики.

Таким образом, изучение трансформаций института государственной службы России в условиях политических изменений является актуальным, что обусловило обращение к данной теме в рамках исследования.

Степень научной разработанности темы. К настоящему времени предприняты многочисленные исследования проблем государственной службы.

Трансформации государственной службы исследуются в рамках концепции политико-административного управления (Е. Г. Морозова, В. С. Комаровский). Подчеркивая решающую роль исполнительной власти и государственной гражданской службы в реализации любых преобразований, авторы указывают, что госслужба выступает агентом изменений и одним из ключевых субъектов политического лидерства. На указанных методологических основаниях произошло оформление школ политического анализа проблем бюрократии в ряде ведущих научных центров страны: РАНХиГС, МГУ, СпбГУ, МГИМО. Предметом исследований становятся политическое управление (О. Ф. Шабров, А. И. Соловьев, Г. В. Пушкарева), политико-административные элиты (А. В. Понеделков, О. В. Гаман-Голтувина), имидж и коммуникации государства (И. А. Василенко), конфликты в бюрократической среде (Л. Н. Тимофеева), этика (Ю. В. Ирхин). Ряд исследований посвящено административной реформе в России (Л. В. Сморгунов). Эффективность политического управления и отраслевых политик во временной динамике рассмотрена В. И. Якуниным и С. С. Сулакшиным.

Несмотря на большой интерес к политическому анализу развития государственной службы, выявлено лишь три докторских диссертации.

Автор наиболее ранней работы В. В. Воробьев приводит свидетельства отсутствия четкой политики в сфере государственной службы в постсоветский период, вследствие чего имело место не ее целенаправленное становление, а беспорядочная эволюция советских форм бюрократии. С учетом этого вывода мы в настоящей работе обозначаем переход от советской к постсоветской модели бюрократии не как становление нового института, а как реформирование, институциональную трансформацию существующих форм.

В работе X. А. Валеева суть института государственной службы определена как посредничество между обществом и политической властью. В то же время мы находим спорными ряд позиций данного автора, касающихся приоритетов организационно-правового регулирования госслужбы. В работе В. Б. Слатинова трансформация государственной службы рассматривается как политически обусловленный процесс и элемент политико-административных реформ. Опыт прежних реформ автор описывает как попытки частичной рационализации, при этом рациональность бюрократии ограничена поведением самих политических акторов. Доказывается связь между требованиями к институциональным изменениям государственной службы и динамикой социально-экономического развития. Данный автор не использует понятия «становление» применительно к постсоветской госслужбе, а говорит об «институциональном строительстве».

Ученые-институционалисты создали основы для исследования бюрократии в институциональной структуре общества. Наряду с экономистами (Д. Норт, Р. Коуз, В. М. Полтерович, А. Е. Шаститко, В. Л. Тамбовцев, А. А. Аузан), данное направление активно разрабатывают политологи (В. Я. Гельман, С. В. Патрушев, П. В. Панов, Г. Л. Купряшин). Для института государственной службы продуктом деятельности являются производство общественных благ, обеспечение коммуникации власти и общества, участие в выработке и исполнении государственных решений и правоприменение. Определение конкретных особенностей института на каждом этапе его развития зависит от результатов переговорного процесса, происходящего на политическом рынке. В общем случае институционализация может осуществляться в форме создания институтов, эволюции или импорта. Ситуация длительного неэффективного равновесия характеризуется как «институциональная ловушка».

Развитие бюрократии в качестве динамического процесса обусловливает включение ее в контекст политических изменений. В рамках контекстного подхода (Р. Даль) определяющим фактором политических изменений считается внешний социально-экономический контекст, в рамках цивилизационного подхода (С. Хантингтон) политические изменения выводятся из необходимости согласования позиций различных акторов. Представители социологии развития (Т. Парсонс, П. Штомпка) рассматривают политические изменения как переход от традиционного общества к обществу модерна и постмодерна. Применительно к вопросам бюрократии данный вопрос разработан Ш. Эйзенштадтом. Современные российские исследователи также пытаются осмыслить феномен бюрократии в условиях политических изменений, однако убедительного подхода здесь, по мнению автора, еще не сформировано. То же можно сказать и о концептуализации политических факторов: в имеющихся работах отсутствует фундаментальное определение и исчерпывающая классификация политических факторов.

В зарубежной литературе в XX — начале XXI в. были последовательно разработаны три концепции развития государственной службы. Концепция рациональной бюрократии, основанная на разделении функций принятия и исполнения решений (политико-административная дихотомия), сформирована в трудах М. Вебера и В. Вильсона с опорой на работы классиков управления (Ф. У. Тейлор, А. Файоль, Г. Форд). Идея «безличной» бюрократии была подвергнута резкой критике в работах М. Крозье.

К середине XX столетия стало очевидно, что карьерная бюрократия выступает в качестве самостоятельного политического актора и не всегда действует рационально. Попытки повышения рациональности аппарата управления были предприняты сторонниками концепции New Public Management, или государственного менеджмента (У. Нисканен), основанной на включении бюрократии в конкурентную рыночную среду. В свою очередь, издержки менеджеризма выявились в ходе реформ, проведенных во многих странах. Критика менеджеризма содержится в работах Б. Г. Питерса, указывающего, что лишенная идеологии общественного служения бюрократия действует разрушительно. Им же предложена типология административных моделей.

Помимо концептуальных теоретических работ, важны публикации, содержащие международные обзоры реформ государственной службы, включая опыт России. Зарубежные авторы, в свою очередь, исследуют влияние бюрократического аппарата на экономические стратегии регионов. Часть публикаций ранее не были опубликованы на русском языке и впервые вводятся в научный оборот.

В последние годы оформляется неовеберианская концепция, возрождающая идеи рациональной бюрократии с добавлением идей компетенций, мотивации и этики государственных служащих (Public Service Motivation). Демократизация управления привела к появлению концепции общественно-государственного управления (Good Governance), основанной на совместном производстве общественных благ государством и обществом в ходе их сетевого взаимодействия (Р. Денхард, К. Политт). Идеи, присущие данной концепции — партнерство, сетевая организация, публичные ценности — в последние годы активно разрабатываются политологами и в России. Усиливается конвергенция между институтами гражданского общества и традиционными институтами государственного управления, одним из которых выступает государственная служба.

До 1990;х гг. в нашей стране исследования государственной службы носили в основном правовой характер. В дореволюционный период они связаны с именами Н. К. Нелидова, А. Д. Градовского, в советский —.

С. С. Студеникина, В. М. Манохина, в постсоветский — Д. Н. Бахраха, Ю. Н. Старилова. Период становления законодательства о государственной службе характеризовался дискуссией сторонников политического (деятельностного) и правового (институционального) подходов к ее пониманию. В рамках первой концепции (В. Д. Граждан) госслужба понимается как обеспечивающая деятельность при политических лидерах, и зависима от политической власти. Сторонники второй концепции (Г. В. Атаманчук) утверждают, что в современном обществе свобода политиков в принятии решений ограничена нормами закона и ролью гражданского общества. В этой связи возрастает значение административной власти — государственных служащих, и их роль является определяющей, так как она связана с целеполаганием, регулированием и организацией общественных процессов.

В последние десятилетия В. Э. Бойковым, А. И. Турчиновым, К. О. Магомедовым предпринят ряд социологических исследований в сфере госслужбы, которые создали эмпирическую базу для новых работ. Предпринимались попытки изучить взаимосвязь между частотой и тональностью упоминания о государственной службе в СМИ и электоральными циклами на региональном уровне.

История государственной службы исследована в работах В. П. Мельникова, В. С. Нечипоренко. Ряд авторов (А. Г. Барабашев, А. В. Оболонский, М. А. Краснов, Г. А. Сатаров) исследуют реформы бюрократии с опорой на исторический опыт. В результате сформулированы методологически важные для настоящего исследования выводы о том, что законодательство о государственной службе не положило конец патрон-клиентским практикам, а в ходе реформирования произошла консервация госаппарата в состоянии, сочетающем худшие черты советского и рыночного типов.

Ученые-экономисты обогатили исследования государственной службы включением ее проблематики в общий контекст социальноэкономического развития. Так, В. И. Кушлин указывает, что «влияние государства на экономику осуществляется прежде всего через механизмы функционирования государственной службы». А. В. Клименко, Н. Н. Клищ, В. Н. Южаков, Е. И. Добролюбова изучают механизмы оценки эффективности государственной службы. Некоторые их положения применимы в настоящем исследовании.

Таким образом, следует констатировать наличие большого числа политологических исследований государственной службы, затрагивающих также исторические, правовые, философские, социологические, кадровые аспекты. К настоящему времени вопросы госслужбы прочно вошли в политологический дискурс и анализируются с позиций политико-административного управления. Доказана политическая обусловленность трансформаций государственной службы и указано, что проблемы госслужбы нельзя изучать изолировано от проблем конкретного общества. Наряду с этим в качестве проблем можно выделить такие аспекты, как недостаточное использование количественных методов, игнорирование в большинстве работ, посвященных госслужбе, советского опыта, а также тот факт, что попытки установить взаимосвязь между процессами внутри системы госслужбы и внешним эффектом от ее функционирования не являются пока распространенным направлением политических исследований. Данные обстоятельства актуализируют проблематику настоящей работы.

Предмет настоящего исследования — особенности и тенденции трансформации (реформирования, развития) института государственной службы в условиях политических изменений.

Гипотеза исследования состоит в предположении о наличии взаимосвязей между политическими изменениями, происходящими в российском обществе, и трансформациями института государственной службы, которые могут быть оценены как результаты реализации государственной политики.

Артикулированные представителями политической элиты приоритеты развития общества находят выражение в формально-правовых нормах (законах, государственных программах), структурирование и реализация которых осуществляются институтом государственной службы, что составляет основу политико-административных процессов в обществе. При этом наличие собственных интересов и переговорной силы бюрократии в ее транзакциях с иными институтами зачастую приводит к смещению вектора и торможению общественных изменений, что нередко придает государственной службе черты самостоятельного политического актора.

Неподотчетность бюрократии субъектам публичной политики и институтам гражданского общества обусловливает ограниченную рациональность ее действий. Квантификация функций бюрократии в зависимости от специфики реализуемых политических приоритетов создает условия для ориентации ее деятельности на достижение общественно значимых результатов и целей развития. Снижение автономии государственной службы, способствующей состоянию ее длительного неэффективного равновесия («институциональной ловушки»), возможно посредством ее трансформации в условиях политических изменений современности в институт публичной службы, объединяющий различные виды деятельности по воспроизводству общественных благ.

Цель исследования состоит в изучении процессов институциональной трансформации государственной службы, выявлении влияния на них политических изменений и разработке методологических подходов к совершенствованию отечественной бюрократии.

Для достижения цели предусмотрено решение следующих задач:

• 1) осуществить концептуализацию базовых понятий исследования;
• 2) систематизировать источники и предложить методологию исследования;
• 3) обобщить интерпретации взаимосвязей политических изменений и процессов трансформации госслужбы в отечественной и мировой литературе;
• 4) изучить классические и современные концепции государственной службы и ее институциональных трансформаций;
• 5) проанализировать модели государственной службы зарубежных стран и политические факторы их институциональной трансформации;
• 6) выявить политические аспекты становления и развития института отечественной государственной службы;
• 7) рассмотреть политические факторы институциональной трансформации советской государственной службы;
• 8) охарактеризовать влияние политических изменений в постсоветской России на институциональное состояние государственной службы;
• 9) сформулировать проблемы и противоречия стратегического курса трансформации института государственной службы в России;
• 10) выработать перспективные сценарии политики изменений институциональной модели российской государственной службы.

Методология и методы исследования. Исследование базируется, главным образом, на методологии неоинституционализма и факторном анализе.

Институциональный подход является важным методологическим основанием исследования. Теоретические начала институционализма состоят в исследовании деятельности общественных групп и объяснении поведения индивидов групповыми установками (институциональными нормами). В современных условиях поле институционального анализа охватывает весь спектр формальных и неформальных норм, определяющих структуру и функционирование общества. Институциональное проектирование призвано минимизировать как изъяны государственного регулирования, так и провалы рынка, который самостоятельно не может урегулировать многие проблемы. Все институты испытывают взаимные влияния, и каждый из них сопротивляется попыткам изменений извне. Институциональные изменения всегда являются результатом переговоров, компромиссом между всеми группами влияния.

Несовершенство институтов обусловлено участием в переговорах множества участников. При обсуждении изъянов институционального устройства автор исходит из того, что недостаточно видеть преимущества одной альтернативы перед другой, а нужно понимать условия, в которых сложилось данное устройство и повлиявшие на него факторы.

С точки зрения институциональной теории характеристики государственной службы формируются и изменяются под воздействием субъектов политического рынка. Этим объясняется, что институт госслужбы может быть не только политизирован, но и коммерциализирован или даже криминализирован в зависимости от того, какой из акторов (партии, бизнес, криминалитет) более влиятелен в данное время. Кроме того, государственная служба обладает собственной переговорной силой и оказывает ответное влияние на другие институты. Достижение институционализма как методологии состоит в отказе от рассмотрения ю государственной службы лишь как объекта воздействий и включении ее в состав активных акторов.

Факторный анализ связан с применением количественных методов и еще недостаточно распространен в отечественной политической науке. В рамках настоящего исследования предпринята классификация политических факторов, влияющих на трансформации института государственной службы, и попытка оценить значение каждого фактора с применением метода главных компонент, регрессионно-корреляционного анализа, методов математической статистики.

Кроме того, в исследовании применяются общенаучные методы системного анализа, базирующиеся на общей теории систем и системном анализе. В политических исследованиях системный подход основан на рассмотрении социальных систем как совокупности взаимосвязанных элементов, качества которых не сводимы к сумме составляющих элементов. Структурно-функциональный подход связан с изучением внутренней организации и функций института государственной службы.

В работе применяются специальные методы политологии, которые предполагают анализ конкретных политических ситуаций, анализ причин, воздействующих на политические процессы; поведенческий метод изучения мотивации политических акторов и деятельностный метод для изучения их поведения. Использован сравнительно-исторический метод, интерпретация документов и вторичный анализ социологических исследований.

Эмпирическая база исследования представлена разными типами источников.

• 1. Текстами нормативных правовых актов и распорядительных документов, комментариями к ним, законопроектами и аналитическими материалы политико-правового характера. Ряд правовых актов выявлены в официальных периодических изданиях «КПСС в резолюциях и решениях съездов», «Ведомости СНД и ВС РСФСР»; «Парламентский вестник», «Российская газета». Официальное опубликование правовых актов осуществлялось в сборниках: Собрание постановлений Совета Министров СССР (СП СССР), Собрание актов Президента и Правительства РФ (САПП), Собрание законодательства (СЗ) РФ. Тексты ряда правовых актов выявлены в электронных справочных системах (pravo. gov.ru, garant.ru, consultant.ru).
• 2. Архивными источниками, большинство из которых впервые вводятся в научный оборот. Предметом архивных изысканий стали правовые акты правительства, органов государственной власти и управления, служебная переписка, отчетные и справочные материалы государственных органов. В целях исследования проводился сплошной анализ положений о министерствах и ведомствах, а также выявление правовых актов по вопросам структуры и штатной численности государственных органов. К используемым историческим источникам относятся также мемуары и сборники документов. Кроме того, привлечена историографическая литература, обзор которой проведен в соответствующих частях работы. Базу для применения клиодинамики создает выявление и изучение массовых исторических источников. Данный подход позволяет выявить синхронизм процессов развития государственной службы и политических изменений.

В исследовании привлечены фонды государственных федеральных, региональных и ведомственных архивов. В основном использованы материалы Государственного архива РФ (ГАРФ), в частности фонды Управления делами Совета Министров СССР (фонд Р-5446) и Совета Министров РСФСР (фонд А-259). Также использованы фонды ряда государственных органов: Госкомтруда СССР (фонд Р-9553), Министерства юстиции СССР (фонд Р-9492), Верховного совета РСФСР (фонд 10 026) и Роскадров (фонд 10 028). Кроме того, привлечены отдельные, ранее не опубликованные материалы из Российского государственного архива социально-политической истории (РГАСПИ), Российского государственного архива новейшей истории (РГАНИ), Архива Президента РФ (АПРФ), Центрального архива г. Москвы (ЦАГМ), архива Правительства Москвы. Использованы материалы текущих архивов ряда федеральных и региональных органов власти, откуда привлечены документы новейшего периода, а также Российская государственная библиотека, Государственная публичная историческая библиотека.

3. Материалами официальной статистики, изданными Центральным статистическим управлением (ЦСУ) СССР и РСФСР, Государственным комитетом по статистике (Госкомстат), Федеральной службой государственной статистики (Росстат).

Указанные материалы содержались в сборниках «СССР в цифрах», «РСФСР в цифрах», «Труд в СССР», «Народное хозяйство РСФСР», «Россия в цифрах», «Российский статистический ежегодник», «Труд и занятость в России» за соответствующие годы. В данных сборниках выявлены как сведения о численности и оплате труда государственных служащих, так и макроэкономические показатели, необходимые для исследования. Кроме того, использованы справки по актуальным вопросам Росстат. Ряд из них ранее не публиковались и были предоставлены автору в Росстат по специальному запросу. В ряде случаев автор обращался к международным статистическим системам ООН, Всемирного банка.

• 4. Прикладными социально-политическими исследованиями, материалами политических кампаний, документами политических партий, политическими мемуарами и материалами СМИ. Отдельные сведения о реформировании государственного аппарата получены на основании публикаций в периодических изданиях («Известия ЦК КПСС», «Коммунист», «Правда», «Государственная служба», «Власть»),
• 5. Данными социологических наблюдений, репрезентативных опросов, проведенных ВЦИОМ, ФОМ, Левада-Центром, социологическими лабораториями РАГС (РАНХиГС) за разные годы. Использованы материалы исследований, проведенных при участии автора. В числе подобных исследований: Оценка профессионально-личностных качеств руководителей органов исполнительной власти г. Москвы (по заказу Правительства Москвы); Развитие функциональных возможностей информационной системы по оценке инфраструктурной обеспеченности и инфраструктурных разрывов регионов, поддержке формирования атласов инфраструктурной обеспеченности субъектов РФ (по заказу Минэкономразвития России), Лучшая практика деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере культуры (по заказу Минкульта России).

В ходе исследования:

• 1) уточнено понятие государственной службы как категории политической науки и предложен универсальный набор институциональных характеристик государственной службы;
• 2) предложен подход к определению понятия политических факторов и политических изменений, классификация политических факторов и способы оценки их влияния на процесс институциональной трансформации государственной службы;
• 3) введено понятие институциональной модели государственной службы, объединяющее общественные ценности, политические приоритеты, организационно-правовые рамки и позволяющее характеризовать национальные и исторические особенности государственной службы в условиях политических и социально-экономических изменений;
• 4) на основании собранных и проанализированных эмпирических данных доказано наличие взаимосвязи между развитием института государственной службы и политическими изменениями, проявляющееся при реализации мер политико-административного управления;
• 5) разработаны сценарии (вариативный прогноз) дальнейшего развития института государственной службы в России с учетом воздействующих на него политических факторов и рисков;
• 6) в качестве направления для выхода института государственной службы из наметившегося состояния длительного неэффективного равновесия («институциональной ловушки») предложено формирование публичной службы как общественного института, объединяющего различные виды деятельности по производству публичных благ, что корреспондирует с парадигмой общественно-государственного управления (Good Governance).

Теоретическая значимость исследования состоит в формулировании требований к реформе бюрократии, ее ограничений и критериев эффективности, развитии институциональной методологии исследования политико-административных процессов, формулировании институциональных особенностей государственной бюрократии. Исследование вносит определенный теоретический вклад в развитие политической науки посредством интерпретации процессов институциональных изменений в системе государственной службы и выявления несоответствия правовых рамок российской государственной службы критериям общественного института.

Практическая значимость исследования заключается в возможности использования собранных и описанных эмпирических данных для дальнейшего изучения процессов трансформации института государственной службы. В работе предложен ряд прикладных методик для изучения и оценки влияния политических факторов на развитие государственной службы. Исследование ориентировано на создание эмпирического инструментария для изучения трансформаций государственной службы в условиях политических изменений. Выводы и рекомендации могут быть использованы в ходе подготовки проектов правовых актов, мероприятий стратегического планирования и в прикладном политическом анализе, а также для подготовки и профессионального развития руководителей и специалистов в сфере государственной службы и политического управления в России.

• [1] См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию. 01.12.2016 // Парламентская газета. 2016. № 45.
• [2] См.: Российское общество и вызовы времени / под ред. М. К. Горшкова, Н. Е. Тихоновой. М.: ИС РАН, 2016.
• [3] См.: Анализ факторов реализации документов стратегического планированияверхнего уровня: аналитический доклад / под науч. ред. М. Э. Дмитриева. СПб.: Центрстратегических разработок, 2016.