Предисловие. 
Правовое регулирование бюджетного процесса

Задачами бюджетного процесса в целом являются организация формирования, распределения и использования бюджета — централизованного фонда денежных средств, выявление возможных резервов поступления ресурсов публично-правовым образованиям для реализации задач и функций государства, эффективное распределение бюджетных ресурсов между различными субъектами, направленное на финансовое обеспечение реализации задач и функций государства на различных территориальных уровнях, контроль за выделением и расходованием бюджетных средств от момента их формирования до момента использования.

Бюджетный процесс в России регулируется Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее — БК РФ), а также принятыми в соответствии с ним федеральными законами, подзаконными актами, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Содержащиеся в них правовые нормы относятся к бюджетным процессуальным. Они закрепляют правила, порядок применения материальных бюджетно-правовых норм, выступают гарантией их реализации. Бюджетные процессуальные нормы предусматривают виды действий и операций в рамках бюджетного процесса, их последовательность, формы и сроки осуществления действий, бюджетные процедуры, порядок принятия решений и т. д.

Бюджетный процесс является сферой развития и функционирования процессуальных бюджетных правоотношений. К таковым относятся, например, следующие правоотношения: по составлению проектов бюджетов, рассмотрению и утверждению бюджетов; бюджетные правоотношения по исполнению бюджетов — правоотношения исполнения доходов бюджета, исполнения расходов бюджета; бюджетные правоотношения, формирующиеся в ходе осуществления бюджетного контроля, и некоторые другие. Процессуальные бюджетные отношения складываются в процессе формирования уполномоченными органами проекта бюджета, рассмотрения и утверждения правового акта о бюджете, исполнения бюджета, составления и утверждения отчета об исполнении бюджета, контроля за его исполнением.

Соответственно объектами бюджетных правоотношений процессуального характера выступают: проект бюджета, бюджет как правовой акт, отчет об исполнении бюджета, а также иные акты и документы, составляемые в ходе бюджетного процесса (бюджетная роспись и т. д.). Разграничение процессуальных бюджетных правоотношений, определение моментов их возникновения и прекращения обусловлено конкретной стадией бюджетного процесса, в рамках которой формируются соответствующие правоотношения.

Бюджетный процесс осуществляется на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации — на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации, на уровне муниципальных образований. При этом требования к осуществлению бюджетного процесса едины для публично-правовых образований всех уровней. БК РФ как акт федерального уровня, основной акт бюджетного законодательства устанавливает основополагающие требования к осуществлению бюджетного процесса. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования также уполномочены принимать нормативные правовые акты, регулирующие бюджетный процесс, в пределах своей компетенции и в соответствии с требованиями федерального законодательства.

Для бюджетного процесса также характерно нормативное установление строго определенных промежутков времени для осуществления тех или иных действий с бюджетом и с сопутствующими документами. Эти промежутки времени следует обозначать как предусмотренные БК РФ бюджетные процессуальные сроки.

Полномочия участников бюджетного процесса также регулируются БК РФ.

Бюджетный процесс состоит из нескольких стадий. Стадия бюджетного процесса — совокупность действий уполномоченных государственных органов, осуществляющихся в строгой последовательности в рамках соответствующей процессуальной деятельности. Названия стадий бюджетного процесса едины для бюджетов всех уровней бюджетной системы.

Бюджетный процесс включает в себя стадии составления проекта бюджета, его рассмотрения, утверждения бюджета, его исполнения и осуществления бюджетного учета, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности, бюджетного контроля.

Стадии бюджетного процесса сменяются одна другой в строгой последовательности. Каждая стадия является обязательной, имеет свое содержание, обусловленное задачами, поставленными перед бюджетными процессуальными правоотношениями конкретного вида. Поэтому бюджетный процесс понимается как целостное явление. При этом процесс состоит из нескольких этапов.

К компетенции исполнительных органов власти относятся: составление проекта бюджета, исполнение бюджета, составление отчета об исполнении бюджета, контроль за использованием выделенных бюджетных ассигнований.

Представительные органы власти имеют следующие полномочия: рассмотрение проекта бюджета, утверждение бюджета, контроль за исполнением бюджета, утверждение отчета об исполнении бюджета. Парламент принимает окончательное решение по предлагаемому правительством проекту бюджета, устанавливает объемы средств, которые могут быть израсходованы правительством, их направление, источники покрытия бюджетного дефицита. Механизм правового регулирования бюджетного процесса сконструирован на основе и с учетом следующих начал:

• — разработка и соблюдение порядка принятия законов и иных правовых актов о бюджете (законодательная, в том числе бюджетная, инициатива, обсуждение законопроекта, принятие закона, его опубликование);
• — определение компетенции как совокупности полномочий, прав и обязанностей в бюджетной сфере конкретных государственных органов, организаций, их должностных лиц;
• — четкая регламентация, т. е. установление определенных правил, порядка, разработка распоряжений, предписаний;
• — обеспечение законности в рамках внутриведомственного и межведомственного контроля и надзора за точным и единообразным исполнением бюджетного законодательства всеми субъектами бюджетного процесса.

Учебная дисциплина «Правовое регулирование бюджетного процесса» является сегментом курса «Бюджетное право», который, в свою очередь, является составной частью курса «Финансовое право».

В рамках изучения данной дисциплины рассматриваются юридические нормы, регулирующие отношения, возникающие при составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджетов, а также при составлении и утверждении отчетов об исполнении бюджетов и осуществлении контроля за их исполнением.

В учебнике выявлены особенности правового регулирования организации и осуществления деятельности по подготовке и рассмотрению проекта федерального бюджета, раскрыты понятие и сущность правового регулирования полномочий участников бюджетного процесса.

В результате изучения курса «Правовое регулирование бюджетного процесса» студент должен:

знать

• • понятийный и категориальный аппарат бюджетного законодательства, основные правовые нормы, регламентирующие бюджетный процесс;
• • особенности правового сопровождения бюджетного процесса в России с позиций исторического опыта;
• • специфику современного правового регулирования бюджетного процесса на его различных стадиях в Российской Федерации и за рубежом;

уметь

• • идентифицировать и классифицировать правовые нормы, содержащиеся в БК РФ и подзаконных нормативных правовых актах, с учетом их принадлежности к бюджетному законодательству в целом;
• • избегать рисков, связанных с незнанием или неправильным применением важнейших правовых предписаний, регулирующих бюджетный процесс;
• • правильно трактовать правовые нормы, регламентирующие бюджетный процесс;

владеть

• • методами оценки возможных неблагоприятных последствий неверного применения норм бюджетного законодательства;
• • навыками поиска информации в сфере бюджетного законодательства;
• • навыками первичного правового анализа содержащихся в бюджетном законодательстве норм.

Учебник может использоваться для преподавания учебных дисциплин «Финансовое право России», «Финансовое право России и зарубежных стран», «Государственные и муниципальные финансы, их правовое регулирование», «Административное право» (раздел «Государственное управление в сфере бюджета и финансов»), «Правовое обеспечение государственного и муниципального управления» (раздел «Правовое обеспечение государственного управления в сфере бюджета и финансов»), «Правовое регулирование бюджетного процесса», а также для преподавания других соответствующих профильных дисциплин. Учебник предназначен для практических и научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов высших учебных заведений.