Правовое регулирование осуществления государственного бюджетного контроля в Российской империи

Точкой отсчета создания первого реального органа, уполномоченного осуществлять бюджетный контроль, можно считать 1717 г., когда Петр I определил названия коллегий, их компетенцию, назначил президентов и обязал их набрать штат служащих. Ревизион-коллегия наделялась функциями финансового контроля. Она осуществляла надзор за расходованием денежных средств всеми государственными учреждениями, производила сверку доходной и расходной частей бюджета.

Значительное внимание вопросам устранения бесконтрольности в бюджетном деле уделил М. М. Сперанский, который считал, что для контроля над расходами следует разделять последние на обыкновенные и чрезвычайные со своими правилами, сроками, обрядами. Каждый из них делился на четыре разряда. В каждом разряде расходы разделены по вертикальному принципу: расходы центральные, губернские, окружные, волостные. Каждый расход должен иметь свой источник покрытия. Чрезвычайные расходы ограничивались лишь расходами «на войны, пенсионы, аренды».

Первая и самая существенная обязанность Министерства финансов должна была состоять в том, чтобы не только самому никогда не нарушать установленных правил, но и следить за тем, чтобы все департаменты их соблюдали. Поэтому Министерству финансов надлежало проверять движение кредитов (ассигнований) по всем департаментам.

Сперанский обосновал необходимость организации единого управления финансами. Само управление, по его мнению, должно было осуществляться по трем направлениям: управление источниками доходов, управление движением средств, проверка и ревизия счетов (осуществляет Главный директор государственных счетов или Государственный контролер). Однако данный план, хотя и был одобрен Государственным советом, не был претворен в жизнь из-за противостояния консервативных кругов.

Важнейшая задача Главного директора государственных счетов состояла в том, чтобы получать и проверять счета приходов и расходов всех органов управления. Это касалось не только общегосударственных, но и губернских, уездных и волостных приходов и расходов. Главная цель — обнаружение различных злоупотреблений в сборе доходов и их расходовании.

В дореформенное время отсутствовал серьезный финансовый контроль. До 1862 г. органы государственного контроля не пользовались правом документальной ревизии по подлинным книгам, а производили лишь поверхностную проверку генеральных отчетов ведомств. Характерен был отрыв ведомственных финансов от бюджета. Создавались обособленные внебюджетные капиталы. Некоторые ведомства были наделены правом полной финансовой автономии (удельные ведомства, доходы от кабинетных имуществ, воспитательных домов). Почти все министерства имели свои собственные поступления, которые можно было расходовать вне всяких сметных предположений бюджетной росписи. Кроме того, государственным учреждениям разрешалось расходовать средства, установленные бюджетной росписью, в любое время и даже по окончании бюджетного года. В государственной росписи указывалась только общая сумма доходов и расходов каждого ведомства и министерства. Распределение расходов на различные нужды ведомства и министерства предоставлялось на усмотрение их руководителей. Средства отпускались валовыми суммами и хранились в ведомственных кассах, что порождало полную бесконтрольность и произвол.

Роспись держалась в строгой тайне. Отчет об исполнении росписи не публиковался.

Специализация кредитов плохо соблюдалась или не соблюдалась вовсе. Суммы, не израсходованные на одни цели, могли под видом свободных остатков быть израсходованы на другие цели или же отчислялись в особые, так называемые экономические капиталы, собственные средства учреждений, дальнейшее расходование которых и вовсе ускользало от Госсовета.

После Крымской войны (1853—1856) изучать финансовое дело в Бельгии, Франции, Австрии и Пруссии был послан чиновник государственного контроля В. А. Татаринов (1816—1871). В результате двухлетнего изучения он представил обширный доклад (записку) о постановке сметного и контрольного дела в этих странах и о мероприятиях, которые целесообразно провести в России. Последовавшие реальные преобразования бюджетного хозяйства (создание единого государственного бюджета, реформирование ведомства государственного контроля) связаны с его именем. В 1863— 1871 гг. В. А. Татаринов занимал должность государственного контролера.

В ноябре 1858 г. по распоряжению Совета министров под руководством В. А. Татаринова была учреждена специальная комиссия при государственном контроле «для разработки сметных, кассовых и ревизионных правил на новых основаниях применительно к западноевропейским образцам».

Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений от 22 мая 1862 г. предусматривали, что проверка доходов и расходов производится по подлинным документам независимыми органами государственного контроля. В соответствии с Правилами все сметы министерств представлялись одновременно в Министерство финансов, государственному контролеру и в Государственный совет (кроме смет Министерства двора). Министерство финансов и Государственный контроль рассматривали соответствие смет действующему законодательству, а также исполнение предыдущих смет.

Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений (1862 г.), предусматривали, что проверка доходов и расходов производится по подлинным документам независимыми органами государственного контроля.

С проведением реформ 1862 г. был установлен строгий порядок финансовой отчетности и ревизии на основании документов, оправдывающих каждую статью расхода; открыты новые местные учреждения государственного финансового контроля — контрольные палаты.

Была преобразована и система государственного контроля. Он превращался (согласно Положению, разработанному В. А. Татариновым) в единый ревизионный орган, имеющий право документальной проверки всех государственных учреждений, в том числе и снабжающих армию. На местах создавались контрольные органы: губернские контрольные палаты и их отделения. Устанавливался контроль и за получением некоторых видов доходов (питейного, сахарного, от почтового ведомства и др.). На государственный контроль возлагалась также задача предварительного рассмотрения годовых смет, представляемых ведомствами при составлении бюджетной росписи и годового отчета об исполнении государственного бюджета.

Вотированный и утвержденный бюджет в первом десятилетии XX в. подлежал исполнению правительством. За исполнением бюджета осуществлялся контроль особыми учреждениями и народными представителями.

Государственный контроль в России был ранее независим юридически от правительства. Но с созданием Совета министров Госконтроль вошел в его состав. Одновременно с изданием Основных законов в области бюджета правительство создавало финансовый контроль, соответствующий характеру этого законодательства.

К началу XX в. официальным документом по состоянию российского бюджета являлся в том числе отчет Государственного контроля по исполнению государственной росписи, ежегодно публикуемый с 1866 г.

Статья 33 Учреждения Государственной думы 6 августа 1905 г. предусматривала отчет государственного контролера по исполнению государственной росписи.

Однако ст. 8 Правил 1906 г. исключала всякий контроль Государственной думы над расходами, связанными с императором, — и расходы на его содержание, и расходы на основании его актов. Ежегодно на содержание императорской семьи выделялось 11 млн руб. Каждому новорожденному императорской крови полагался капитал в 1 млн руб., такая же сумма выдавалась каждой великой княжне при выходе замуж. Каждый великий князь, достигая совершеннолетия, ежегодно получал ренту в 200 тыс. руб. Следует учитывать, что кроме положенного содержания из государственного бюджета императорская семья имела и иные источники доходов. Земельные владения семьи Романовых оценивались в 100 млн руб. Царь получал проценты с капиталов, хранившихся в зарубежных банках (только в Лондонском банке вклад царя составлял более 200 млн руб.). За счет бюджета содержались царские резиденции: Зимний, Аничков, Мраморный дворцы в Санкт-Петербурге; Александровский и Екатерининский дворцы в Царском селе; дворцы в Петергофе, Ораниенбауме, Гатчине, Ливадии и т. д.

Дума была вправе рассматривать отчет Государственного контроля по исполнению государственной росписи (п. 3 ст. 31 Учреждения Государственной думы). Однако депутаты Государственной думы достаточно длительное время не реализовывали это свое правомочие и лишь в 1912 г. рассмотрели отчет Государственного контроля по росписи 1908 г. По истечении столь продолжительного срока реальное значение контроля фактически утрачивалось.