Правовое регулирование составления проекта бюджета Российской империи

Известно, что попытки составления сметы государственных доходов и расходов предпринимались уже в XVII—XVIII вв., хотя реальное бюджетное хозяйство утвердилось только в XIX в. К первой четверти XVII в. относятся сведения об общей смете и об отдельных городовых сметах, присылавшихся в Москву для составления общей сметы. Но определенных правил составления не существовало, баланс не подводился.

Первый в России бюджет — смета государственных доходов и расходов — был составлен в 1645 г. В городах составлялись городовые сметы доходов и расходов. Общегосударственная роспись доходов и расходов отсутствовала. Составлять ее было некому и незачем. Гласность принципиально исключалась из финансового хозяйства, чтобы тайна финансов как главного нерва страны оставалась скрытой от иностранцев.

Попытки составления сметы государственных доходов и расходов предпринимались уже в XVII—XVIII вв. Так, в 1708 г. Петр I создает «боярскую консилию», с помощью которой несколько лет составлялись росписи доходов и расходов. Созданная в период Петровских реформ камер-коллегия составила в 1722 г. роспись доходов и расходов. Известны также росписи 1723 г. и 1724 г. Однако после Петра I росписи были почти заброшены и до Екатерины II практически не составлялись. В правление Елизаветы Петровны (1741 — 1761) не была сделана ни одна роспись государственных доходов и расходов. Попытка правительства получить отчет о доходах и расходах закончилась тем, что ведомости, представленные Сенатом и Штатс-конторой, разошлись более чем на миллион рублей. В итоге Сенат констатировал полную невозможность составить роспись.

В России первые бюджетные росписи доходов и расходов составлялись при Екатерине II в XVIII в. В 1769 г. по требованию Екатерины II начинают составляться «окладные книги». Составление их было нерегулярным. Но до XIX в. не было государственной росписи доходов и расходов. Государство собирало доходы и производило расходы без составления сметы доходов и расходов на определенный период, т. е. без бюджета, без введения планового, централизованного начала в свою финансовую деятельность. Никаких правил составления смет не существовало. Министерства составляли сметы без особых обоснований, и в большинстве случаев они носили общий характер.

Ежегодное бюджетное планирование начало осуществляться с 1802 г., когда Манифестом от 8 сентября 1802 г. об учреждении министерств на Министерство финансов была возложена обязанность ежегодно составлять на основе смет министерств подробную роспись доходов и расходов. В октябре министерствам следовало представлять Министерству финансов свои сметы на будущий год. Ведомственные сметы сводились в единую роспись, которая затем рассматривалась в Комитете министров и направлялась царю на утверждение.

В октябре 1809 г. по поручению Александра I М. М. Сперанский (1772—1839), ближайший советник императора, подготовил план государственных преобразований «Введение к уложению государственных законов». Сперанскому было поручено составить на 1810 г. роспись и наметить основные принципы бюджетного законодательства. Будучи секретарем Государственного совета, он в 1810 г. представил на рассмотрение «План финансов», который Государственный совет утвердил 29 августа 1810 г. в виде основных правил расходования государственных средств, включавших в том числе правила составления бюджетов, а также правило, что все доходы и расходы должны определяться ежегодной сметой в установленном для этого порядке.

Немногим ранее Манифест от 2 февраля 1810 г. постановил все статьи казенных расходов считать принадлежащими казначейству, а все чрезвычайные расходы предварительно рассматривать в Государственном совете.

Манифестом от 25 июня 1811 г. были утверждены правила для составления росписи доходов и расходов в соответствии с предложениями, содержащимися в «Плане финансов». Согласно «Наказу» — второй части закона от 25 июня 1811 г. «Общее учреждение министерств» — министерства не позднее 15 ноября должны были представлять Министерству финансов свои сметы, составленные по единообразной форме. На основании этих смет последнее составляло общую роспись доходов и расходов, которая и выносилась на рассмотрение Государственного совета.

Таким образом, «План финансов» М. М. Сперанского можно считать началом российского бюджетного права, хотя и не все современные авторы с этим согласны. Это можно связать с тем, что не все идеи М. М. Сперанского были в полной мере воплощены на практике.

Дальнейшее развитие российского бюджетного права следует связать с изданием Сметных правил 1862 г. В 1852 г. по инициативе Николая I была начата финансовая реформа, направленная прежде всего на установление эффективного контроля за финансовыми ресурсами государства. В рамках этой реформы, продолженной Александром II, были изданы 22 мая 1862 г. «Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений» (бюджетных правил). С этого момента начинается публичность русского бюджета.

Сметные правила 22 мая 1862 г. предусматривали, что Департамент экономии Государственного совета не только обсуждал составленные министрами сметы и проект государственной росписи, выработанный министром финансов, но и разрешал разногласия между министрами. Каждое министерство и главное управление ежегодно должны были составлять финансовые сметы об ожидаемых по его ведомству доходах и предстоящих ему расходах. Министерство финансов проверяло эти сметы «против существующих законоположений» и составляло государственную роспись доходов и расходов. Департамент экономии после получения смет и росписи рассматривал эти документы в заседании с министрами и составлял собственное заключение, которое выносилось на общее заседание Государственного совета. После рассмотрения росписи Госсоветом она поступала на Высочайшее утверждение и подлежала обнародованию.

По закону, росписи ежегодно составлялись и утверждались, но до 1862 г. правила составления были крайне несовершенными. Росписи не содержали всех средств и потребностей. Отсутствовали определенные правила о том, какими документами должны быть подкреплены требования, на основании каких именно законоположений их следовало вносить в смету.

22 мая 1862 г. император утвердил подготовленные комиссией Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений. Они предусматривали прежде всего осуществление принципа единства и основывались на трех главных положениях: 1) государственная роспись представляет исчисление всех доходов и расходов государства, за исключением лишь имеющих специальное назначение и сумм, не принадлежащих государственному казначейству; 2) все государственные доходы сосредоточиваются в кассах Министерства финансов, которые непосредственно покрывают расходы всех министерств и главных управлений; 3) проверка доходов и расходов производится по подлинным документам независимыми органами государственного контроля.

В соответствии с Правилами 1862 г. все сметы министерств представлялись одновременно в Министерство финансов, государственному контролеру и в Государственный совет (кроме смет министерства двора). Министерство финансов и Государственный контроль рассматривали соответствие смет действующему законодательству, а также исполнение предыдущих смет. После этого Министерство финансов подготавливало общий проект бюджета (росписи) для представления Государственному совету, а последний выносил бюджет на Высочайшее утверждение. В целях обеспечения открытости государственных росписей доходов и расходов они подлежали публикации в специальных периодических изданиях.

Министерствам и ведомствам предлагалось составлять сметы ежегодно по установленной форме. При утверждении смет следовало учитывать итоги исполнения бюджета в предшествующем году. Центральная часть бюджета — таблица доходов и расходов — составлялась на базе ведомственных финансовых смет, которые основывались на погубернских данных. Каждое управление и министерство представляли подробно разработанные сметы с указанием отдельных статей и параграфов. Министерство финансов получало возможность более детально разбирать и устанавливать размеры расходования государственных средств на различные нужды. После утверждения бюджета распорядители кредитов (ассигнований) обязаны были строго руководствоваться утвержденной номенклатурой расходов.

Бюджетная роспись включала все виды государственных доходов и расходов. Особые капиталы и доходы были изъяты из ведения отдельных министерств и учреждений и переданы Министерству финансов. Министерства и ведомства выступали против установления действенного контроля за расходованием государственных средств и не желали отказываться от собственных внебюджетных капиталов.

Сметные правила 22 мая 1862 г. устанавливали следующий порядок составления сметы. В период с 1 августа по 15 сентября различные ведомства представляли составленные ими росписи своих доходов и расходов в Государственный совет, министру финансов и государственному контролеру. Такие сметы, составленные отдельными ведомствами, всегда вызывали несогласие в той или иной части. Поэтому время от момента внесения сметы до 1 ноября уходило на то, чтобы согласовать отдельные вопросы между заинтересованным ведомством, государственным контролером и Министерством финансов. Тогда же, к 1 октября, государственный контролер представлял отчет об исполнении сметы за предыдущий год, который являлся ориентиром для установления сметных предположений на год будущий.

К 1 ноября министр финансов на основании уже согласованных смет составлял общую государственную роспись. При этом очень часто, почти всегда, оставалось много статей, по которым соглашения между ведомствами и министерством финансов не было достигнуто.

Бюджетная роспись включала все виды государственных доходов и расходов. Особые капиталы и доходы были изъяты из ведения отдельных министерств и учреждений и переданы Министерству финансов. Земские, городские, сословные, благотворительные бюджеты в общую смету не входили, но включались в особые приложения. Руководство составлением государственной росписи доходов и расходов осуществлял Совет министров, являвшийся с момента создания в 1857 г. вплоть до 1917 г. (с перерывом с 1892 по 1905 г.) главным органом управления страной.

К началу XX в. ежегодно публикуемая с 1862 г. Государственная роспись доходов и расходов, а также проект Государственной росписи являлись важнейшими составными частями официальных материалов о состоянии российского бюджета.