Земельная реформа 90-х годов и текущие задачи государства в земельно-имущественной сфере

Произошедший на рубеже 80−90-х годов переход к рыночным отношениям в различных секторах народного хозяйства был обусловлен объективной необходимостью — советская плановая экономика образца 80-х годов оказалась неконкурентоспособна в условиях развития глобальной экономики. Причем необходимость радикального изменения характера земельных отношений в тот период была обусловлена причинами, которые можно объединить в две группы.

С одной стороны, тогда произошло резкое изменение, как экономической системы, так и политического строя и государственного устройства. При этом были расширены права землепользователей, произошло постепенное вытеснение административнокомандных методов экономическими, более увязанными с интересами частных лиц. В сельскохозяйственном производстве изменилась организационно-хозяйственная форма большей части предприятий, появилась возможность самостоятельного ведения производства (КФХ).

С другой стороны, на протяжении предшествующих десятилетий накопились негативные тенденции в землепользовании. В частности, бесплатность землепользования вела к тому, что сельскохозяйственные предприятия больше берегли технику и другие материальные ресурсы, чем землю; долгие годы оставался неудовлетворенным спрос горожан на сады и огороды; были излишне ограничены площади под приусадебными хозяйствами сельских жителей. В городах при наличии нерационально используемых или даже пустующих территорий продолжалось расширение их границ, главным образом, за счет примыкающих к ним сельскохозяйственных угодий.

Поэтому потребовались такие изменения в системе земельных отношений, чтобы экономические стимуляторы (земельный налог — негативный мотиватор и земельный рынок — позитивный мотиватор) побудили пользователей заброшенных и нерационально используемых земель добровольно отказаться от них.

Хотя земельная реформа, в первую очередь, должна обеспечить условия для решения экономических задач, но процесс земельного реформирования был связан с социальными и даже политическими задачами (завися от них и влияя на их решение). На практике именно социальные факторы сыграли ключевую роль при определении способов приватизации, да и других земельных новаций 90-х годов: сложилось так, что российская модель земельных преобразований на селе больше исходила из принципа социальной справедливости, чем из экономической эффективности.

В земельной реформе 90-х годов можно выделить две стороны:

• — количественная — значительное перераспределение земли, ее приватизация, увеличение числа лиц, вовлеченных в земельные отношения,
• — и качественная — принципиально изменился характер ранее сложившихся земельных отношений, в том числе механизмы воздействия со стороны государства на их участников, возникло рыночное саморегулирование.

Как известно, рыночный обмен позволяет «автоматически» выполнить две основные функции, необходимые для развития экономических процессов:

• 1) обеспечивает продавца товара другим товаром, более ему необходимым;
• 2) позволяет товаропроизводителю узнать о востребованности на рынке того или иного товара, а следовательно — и о целесообразности его производства.

Причем, рынок (как процесс взаимодействия товаропроизводителей, продавцов-посредников и потребителей) для общества (а тем более для стремящегося все контролировать государства) не оченьто и нужен. Но за все время существования общественного производства человечество не изобрело более рационального, более способствующего развитию производительных сил способа, нежели товарообмен, предполагающий свободную конкуренцию.

Основными составляющими такого товарообмена являются: личная и имущественная свобода товаропроизводителей, продавцов и потребителей, конкуренция (немонополизация рынка) и возможность перетекания ресурсов между различными отраслями, наличие признаваемых участниками рынка правил и устоявшихся структур (институциональной среды). А также адекватное состоянию рынка воздействие на него со стороны государства.

Главной движущей силой рыночной экономики является предпринимательство, которое как особый вид деятельности изначально предполагает:

• — свободу в выборе направлений и методов работы;
• — самостоятельность хозяйственной деятельности;
• — ориентацию на получение прибыли и достижение коммерческого успеха в дальнейшей перспективе;
• — постоянную конкуренцию;
• — высокий уровень неопределенности, в том числе непредсказуемость рыночной ситуации и невозможность точно предвидеть промежуточные и конечные результаты;
• — неизбежность риска и вероятность потерь, но при этом и полноправное использование полученной выгоды.

В качестве основных предпосылок и факторов, способствовавших появлению и укреплению предпринимательства в современной России, следует выделить:

• — разделение экономической и политических сфер жизни; постепенное отделение собственности от государственной власти и соответственно экономической власти (экономической зависимости) от политической власти (неэкономической зависимости). Впрочем, определенную сложность все еще представляет то, что в России собственность и государственная власть тесно связаны — такая ситуация характерна скорее для феодальной стадии, когда экономические и политические явления и отношения в силу их неразвитости еще не отделились друг от друга;
• — развитие идеи личности, наделенной неотчуждаемыми правами и свободами; при этом интересы этой личности вполне могут войти в конфликт с интересами общества и государства. Но разрешение этого конфликта должно происходить в рамках закона;
• — укрепление экономической свободы и связанного с ней права частной собственности. То есть, признавая предпринимателя в качестве основного участника товарного производства, причем участника имущественно свободного, следует признать и то, что основой товарного производства является частная собственность на средства производства и произведенную продукцию.

В современной России, так же, как и в других бывших социалистических странах, частная собственность, могла возникнуть только в результате широкомасштабной приватизации государственной собственности.

Целесообразность приватизации в 90-х годах XX века земли (наряду с другими средствами производства) и допущения ее гражданского оборота была обусловлена следующими обстоятельствами:

• — предполагалось, что частная собственность сформирует принципиально новый для послеколлективизационной России тип «хозяина земли», для которого характерен не только профессионализм, но и социально ответственное поведение;
• — стимулирование предпринимательской активности землепользователей, создание возможности получения ими прибыли, обеспечение свободы выбора направлений предпринимательской деятельности и размера производства;
• — собственность должна была стимулировать более рациональное использование своей земли, которую впоследствии можно передать по наследству; у собственников должны были возникнуть дополнительные мотивы более бережного отношения к земле (в сравнении с пользователями, тем более, временными пользователями — арендаторами);
• — земельный рынок (так же, как и любой другой рынок) должен был обеспечить для экономически свободного предпринимателя обмен его товара на другой, более ему необходимый (земельный участок на финансовые или материально-технические ресурсы, на другой участок). 11ри этом в полной мере должны были реализовываться механизмы рыночного саморегулирования земельных отношений (перераспределение земель, установление соотношения спроса и предложения, объективное формирование на их основе уровня цен на землю). Но при этом такие особенности земли, как ее незаменимость, невоспроизводимость, ограниченность и неперемещаемость, значительно усугубляют недостатки, свойственные нерегулируемому рыночному обмену. В частности, возможны монополизация аграрного производства, ухудшение качественных показателей участков, вовлеченных в спекулятивные операции, обострение социальных противоречий;
• — необходимость привлечения дополнительных кредитных ресурсов в реальный сектор экономики (например, при внесении земли в качестве взноса в уставный капитал, а также заемных средств через процедуру залога);
• — «автоматическое» поддержание конкурентной среды, побуждающей к деловой активности, а также санирование землепользования — в случае нерачительного ведения хозяйства (банкротства) последующий переход земли к более удачливым хозяевам, причем при помощи рыночных механизмов, обеспечивающих конкуренцию и победу в ней сильнейшего;
• — частная собственность (в том числе на землю) соответствовала традициям экономики предпринимательского типа.

При этом важно, что приватизация 90-х годов (как земли, гак и другого имущества) была направлена на изменение вектора развития страны, она означала также и существенную трансформацию государственной власти.

В тот период новая политико-правовая надстройка общества создавалась одновременно (а то и раньше) с формированием ее экономического базиса (частной собственности). Это привело к целому ряду перекосов и ошибок как стратегического, так и оперативного характера.

Но при этом следует признать, что период накопления первичного капитала для всех стран не отличался социальной справедливостью. Другое дело, что для западного общества этот процесс произошел в далеком прошлом, а либеральные ценности и социальноориентированные идеи получили полноценное развитие значительно позднее — когда способы первоначального приобретения собственности были уже забыты.

Регулировать взаимоотношения конкурирующих между собой предпринимателей при рыночном товарообмене должно государство. Без такого регулирования возможны недостаточная стабильность производства (кризисы перепроизводства, вызывающие затем снижение объемов производства, безработицу и нехватку товаров), монополизация рынка, недостаточное внимание к защите окружающей среды и сохранению невоспроизводимых ресурсов. Кроме того, «невидимая рука» рынка не обеспечивает рациональное («справедливое») перераспределение благ в пользу социально не защищенных слоев.

Наконец, без вмешательства государства невозможны соблюдение законности и правопорядка, защита правомерных интересов участников товарного производства.

Впрочем, рыночное сообщество вырабатывает свои нормы и правила. По мере укрепления гражданского общества и общественных (негосударственных) институтов, неизбежно возникает проблема соотношения государственного регулирования (установление правовых норм и контроль за их соблюдением) и рыночного саморегулирования (выработка стандартов и регламентов отраслевыми союзами, разрешение ими спорных ситуаций и т. п.). Но окончательное разрешение спорных ситу аций, а также формирование обязательных для всех правил — исключительное полномочие государства.

Главное, что должно обеспечить государственное регулирование в рыночной экономике, — это:

• — стабильность производства и товарообмена, т. е. сглаживание социально болезненных скачков (безработица, дефицит товаров первой необходимости, в том числе продуктов питания, и их ценовая недоступность малообеспеченным слоям населения);
• — охрана невоспроизводимых ресурсов и создание условий для их наиболее рационального использования. Естественно, что «степень жесткости регулируемости» зависит от значения таких ресурсов для сохранения человеческого общества и обеспечения нормального хода производственных процессов на том или ином этапе развития человеческого общества. Например, в XIX веке — это были уголь и руда; в XX — нефть и газ. Земля была и всегда будет таким значимым ресурсом. Причем, по мере роста численности населения значение земельных ресурсов еще более возрастает;
• — баланс интересов производителей и потребителей, включающий защиту от недобросовестной конкуренции;
• — борьба с проявлениями монополизма, которые существенно искажают основные функции рынка (в сельскохозяйственном производстве проявлением монополизма является, например, концентрация земельных площадей в руках одного лица).

При этом земельный строй и обеспечивающая его правовая база должны позволять решать указанные задачи государственного регулирования экономических процессов. Это касается в первую очередь охраны земельных угодий; защиты прав субъектов земельных отношений; создания для них относительно равных стартовых возможностей при осуществлении производственной деятельности; экономической заинтересованности землепользователей в наиболее рациональном использовании земель и размещении различных отраслей и предприятий; а также решения ряда других вопросов, затрагивающих интересы общества.

Земельная реформа началась с принятия соответствующих законодательных решений: в ноябре-декабре 1990 года были внесены изменения в Конституцию РСФСР, приняты законы «О земельной реформе» и «О крестьянском (фермерском) хозяйстве». Также была принята программа проведения земельной реформы. В 1990 году был создан и специальный орган земельного управления — Госкомзем РСФСР. Его задачами стали организационные, контрольные, информационные и консультационные функции по проведению земельной реформы.

Цель реформы была определена в первую очередь Законом «О земельной реформе», принятым в конце 1990 года. Это — перераспределение земли в интересах создания условий для: 1) равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, 2) формирования многоукладной экономики, 3) рационального использования и охраны земель на территории России.

В развитие этого закона в январе 1991 года постановлением Совета Министров РСФСР № 30 была утверждена Республиканская программа проведения земельной реформы на территории РСФСР. Программа была рассчитана на 1991;1995 годы и предусматривала два этапа: 1) закрепление земель в федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации, уточнение административных границ, выявление потребности граждан и юридических лиц в земле, формирование фонда перераспределения земель и установление ставок земельного налога и цены земли; 2) передача и закрепление земель в собственность, владение, пользование, в том числе в аренду, гражданам и юридическим лицам. В силу ряда объективных причин в первую очередь решались задачи второго этапа реформы. А такие задачи первого этапа, как закрепление земель в федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации, окончательно не решены и до сих пор. В целом осуществление земельных преобразований потребовало значительно большего времени, и летом 1999 года была принята новая федеральная программа земельной реформы.

Обобщая целевые установки, содержащиеся в нормативных и директивных актах начала 90-х годов, в качестве основных задач, на решение которых была направлена земельная реформа, можно выделить:

• — преобразование сложившихся в условиях плановой экономики земельных отношений, введение многообразия и равноправия форм собственности на землю (как способ повысить экономическую заинтересованность работников и запустить механизм рыночного саморегулирования в землепользовании);
• — содействие развитию многоукладное™ новых экономических отношений, становлению более эффективных форм хозяйствования;
• — создание условий для прекращения деградации земель и обеспечения их рационального и экологически безопасного использования;
• — обеспечение потребности граждан и юридических лиц в земельных участках различного целевого назначения (в первую очередь под сады и огороды для городских жителей).

Что касается практического осуществления земельной реформы, то с учетом меняющихся приоритетов, появляющихся проблем и полученных результатов в ней можно выделить несколько этапов.

На первом этапе земельной реформы (1990;1991 годы) ее задачи и способы осуществления практически ни у кого из заинтересованных лиц не вызывали отторжения. И это при том, что в тот период примерно десятая часть земель колхозов и совхозов была изъята и предоставлена гражданам для ведения КФХ, считавшихся тогда весьма перспективной формой ведения сельскохозяйственного производства, для расширения ЛИХ, для развития коллективного садоводства и огородничества.

Второй этап земельной реформы (1992;1993 годы) связан с массовой реорганизаций колхозов и совхозов (ее предполагалось осуществить за один год) и связанной с этим приватизацией находившихся в их пользовании сельскохозяйственных угодий. При проведении такой приватизации решались сразу три задачи:

• — в массовом порядке создать частную земельную собственность — приватизируемые земли колхозов и совхозов передавались в общую долевую собственность их работников, а также некоторых иных групп сельского населения (в виде земельных долей). В тот период это была не столько экономическая, сколько социальнополитическая задача;
• — способствовать ускоренной реорганизации колхозов и совхозов, радикально изменяя правовой режим их главного средства производства — земли. При этом хозяйства как бы становились зависимыми от своих работников, которым одновременно с землей передавалось в виде паев и другое имущество этих хозяйств;
• — путем последующего перераспределения земельных долей и соответствующих им земель оптимизировать сложившуюся систему сельскохозяйственного землепользования, способствуя концентрации земли у наиболее эффективных сельскохозяйственных товаропроизводителей.

Основными отличительными чертами указанной приватизации сельскохозяйственных угодий стали:

• — директивный массовый характер (собственниками долей стали почти 12 млн. человек) и безвозмездность образования земельных долей, в результате чего в общую долевую собственность перешла большая часть сельскохозяйственных угодий страны;
• — отсутствие юридически оформленных границ приватизируемых земельных массивов: в общую долевую собственность передавалась не вся земля, используемая сельскохозяйственным предприятием (участок или участки, имеющие установленные границы), а только сельскохозяйственные угодья, которые не были отграничены от остальной части земельных угодий хозяйства (не подлежащих приватизации);
• — изначальная недостаточная проработанность условий и порядка приватизации земли, из-за чего в ходе этого процесса неоднократно менялись правила наделения земельными долями. Так, через пару месяцев после начала этого процесса местным администрациям было предоставлено право дифференцировать по зонам с различной плотностью населения уже установленные средние нормы бесплатной передачи земли. Затем был расширен перечень лиц, имеющих право на получение земельной доли. Эго повлекло очередную корректировку размера долей — он уменьшился, так как общая площадь земель, которые делились на доли, оставалась неизменной.

Причем все решения в части образования земельных долей были приняты Президентом и Правительством страны без подкрепления их на уровне закона. Именно в этот период произошел раскол среди ученых и специалистов — о направленности и темпах дальнейших земельных преобразований.

Третий этап земельной реформы (1993;2001 годы) связан с принятием Конституции Российской Федерации, которая в части земельных отношений решила три ключевых вопроса:

• 1) подтвердила право частной собственности на землю;
• 2) отменила мораторий на продажу земли, действовавший согласно прежней Конститу ции — до этого собственники могли продать только земельные участки, предоставленные для ЛПХ, дачного хозяйства, садоводства и ИЖС. Продажа всех остальных участков допускалась — не ранее чем через 10 лет (если они получены в собственность бесплатно) или 5 лет (если они приобретены в собственность за плату). Либо же допускалась продажа государству, но на тех же условиях, на которых участок был изначально предоставлен. Так как абсолютное большинство населения земельные участки получили бесплатно, то, фактически, речь шла о безвозмездном отказе с компенсацией лишь затрат, но освоению и улучшению участка;
• 3) определила меру возможностей частных собственников по владению, пользованию и распоряжению своей землей — они осуществляются свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

При этом статья 36 (часть 3) Конститу ции Российской Федерации, установила, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Однако на протяжении всех 90-х годов принять такой закон (тем более — законы) не удавалось. Это создавало определенную напряженность: проблемы в земельной сфере возникали (оборот земельных долей; формирование федеральной, региональной и муниципальной земельной собственности; развитие земельно-ипотечного кредитования и др.), а их решение путем подзаконных актов не соответствовало конституционной норме.

Следует отметить, что во второй половине 90-х годов (в связи с недостаточностью федерального земельного законодательства) заключались договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Предполагалось, что такие соглашения, даже отличаясь друг от друга в деталях, постепенно сформируют правовое поле в части разграничения земель и других неурегулированных федеральным законодательством вопросах. Однако в дальнейшем этот подход не получил развития. И в настоящее время законами субъектов Российской Федерации, как правило, регулируются вопросы, определенные в федеральном законе «рамочно», как раз с расчетом на их последующую детализацию в регионах.

Что касается органа земельного управления, то на протяжении 90-х годов Госкомзем РСФСР неоднократно реорганизовывался, а в 2000 году его функции были разделены между Минимуществом России и Росземкадастром. Первое стало органом, вырабатывающим государственную земельную политику, а второй — реализующим эту политику и оказывающим государственные услуги.

Основным результатом первых трех этапов земельной реформы следует считать формирование совершенно нового типа земельных отношений (в сравнении с советским периодом). Среди других существенных результатов 90-х годов отметим следующие.

• 1. Произошло перераспределение земель (от крупных сельскохозяйственных предприятий к населению). Так, только за 1991;1993 годы общая площадь ЛИХ увеличилась на 2,8 млн. га (более чем на 85% в сравнении с тем, сколько было в иредреформенный период). В последующем это расширение продолжилось, хотя и носило не столь масштабный характер (в 1994;2009 годах их общая площадь увеличилась еще на 2 млн. га). При этом в основном была решена задача обеспечения граждан земельными участками для ЛПХ, ИЖС, коллективного садоводства и огородничества. Это привело к расширению круга граждан-землепользователей. За период с 1991 по 2000 год общее число их увеличилось и составило 13,2 млн. человек (или 44,9% от имевшихся к началу реформы).
• 2. Была преодолена исключительность государственной земельной собственности, возникла частная собственность на землю — в виде земельных участков, предоставленных населению, и земельных долей.
• 3. Сформировались (помимо собственности) новые для отечественного землепользования виды гражданско-правовых отношений по поводу земли (аренда, пожизненное наследуемое владение, сервитуты).
• 4. Ставшие собственниками земли, граждане и юридические лица получили возможность самостоятельно совершать сделки с землей. Земельный рынок начал складываться сначала в отношении сравнительно небольших участков, находящихся в собственности населения, а на следующем этапе реформы (см. далее) сделки купли-продажи стали заключаться и по поводу других земель. В результате рыночный механизм стал основным способом перераспределения земельных участков (кроме: изъятых из оборота и ограниченных в обороте).

Четвертый этап земельной реформы (2001;2004 годы) связан с активным развитием земельного законодательства. В это время были приняты ЗК РФ и ключевые (в дополнение к нему) законы. Эго позволило решить большую часть неурегулированных в 90-е годы земельно-правовых вопросов (оставалась только нерешенная и по настоящее время проблема земельных долей). По сути, это означало завершение активной фазы земельной реформы. Дальнейшие задачи в земельной сфере предполагали не реформирование каких-либо общественных отношений, а реализацию норм указанных федеральных законов и их детализацию в подзаконных актах.

Питый этап в развитии земельных отношений в постсоветской России (это уже и не было земельной реформой) начался примерно с 2004 года. После принятия Градостроительного кодекса Российской Федерации явно обозначилась тенденция расширения сферы действия градостроительного законодательства в ущерб земельному законодательству. Это и правила землепользования и застройки, и градостроительные регламенты, а в последнее время также и стремление осуществлять межевание земельных участков по правилам не земельного, а градостроительного законодательства.

Шагом в этом же направлении стало упразднение в 2007 году ключевого информационного ресурса о земле — земельного кадастра. На его основе создан ГКН. При этом унифицированный охват ГКН почти всех видов недвижимости не позволяет учитывать в нем важнейшие информационные слои о земельных ресурсах (в новом кадастре нет данных о качественном состоянии земельного участка, о составе его угодий). Правопреемником государственного земельного кадастра в этой части вполне может стать отдельный специализированный государственный информационный ресурс. Эго предусматривает, в частности, концепция развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях на период до 2020 года. Но пока такой ресурс не создан.

С переходом к ГКН связано еще одно последствие, усложнившее ситуацию в сфере землепользования. Поскольку ГКН охватывает как землю, так и здания, строения, сооружения (и даже объекты незавершенного строительства), то формирование материалов для постановки на кадастровый учет всех этих объектов стало составной частью кадастровой деятельности (ее осуществляют кадастровые инженеры). Соответственно вопросы межевания земельных участков ушли из сферы земельного законодательства, ими перестали заниматься землеустроители.

Предполагалось, что началом нового этапа в развитии земельных отношений станет реформа частного права 2012 года — в ее рамках ожидалось существенное обновление системы прав на землю, однако пока этого не произошло.

Основным итогом более чем 20-летних преобразований в земельной сфере стало то, что здесь гак же, как и в других сферах экономики в полном объеме внедрены рыночные отношения (т.е. нет диссонанса с аграрными, строительными, лесными и т. п. отношениями). В части городских земель весьма позитивным результатом стало также формирование единого объекта недвижимости (земля и расположенные на ней здания и т. п.). В качестве негативных последствий следует выделить криминализацию земельной сферы, а также то, что новые земельные собственники не стали (как это предполагалось) более последовательно противостоять негативным процессам природного характера (эрозия и др.) и инвестировать в повышение плодородия сельскохозяйственных земель.

Кроме того, до настоящего времени остается нерешенной проблема невостребованных земельных долей. Так, почти четвертую часть составляют земельные доли, собственники которых за 20 с лишним лет так и не предприняли каких-либо действий по распоряжению землей, доставшейся им в собственность. По различным оценкам суммарная площадь таких невостребованных земельных долей достигает 25 млн. га.

С 2011 года в целях упорядочения ситуации с невостребованными земельными долями предпринимаются дополнительные меры, предусматривающие их передачу по суду в муниципальную собственность.

Следует отметить, что происходящее, начиная с пятого этапа, размывание правового регулирования земельных отношений и недостаточно последовательная линия государства во многом объясняется ухудшением управляемости земельной сферой, отсутствием единого органа, вырабатывающего и реализующего государственную земельную политику. Так, после упразднения в 2004 году Минимущества России не в лучшую сторону изменилась и система управления земельной сферой. В результате многочисленных преобразований правопреемников Госкомзема России (Росземкадастр, Роснедвижимость, объединенная в 2009 году с Росрегистрацией в Росреестр) земельные функции растворялись в совершенно других вопросах (учет зданий, строений и сооружений, регистрация прав на них, геодезия и картография, оценочная деятельность в отношении всех видов движимого и недвижимого имущества). По сути, в стране нет органа, ответственного за земельные отношения. Сейчас их регулирование рассредоточено между Минэкономразвития России (у него наибольшая сфера полномочий в данном вопросе, но они занимают крайне небольшой удельный вес в делах данного министерства), Минсельхозом России, Минрегионом России, Росимуществом, Росреестром, Россельхознадзором и Росприроднадзором.

В качестве основных институциональных изменений, произошедших в ходе реформ 90-х годов и последующего периода, следует выделить:

• — радикальное изменение политической системы и принципов государственного управления народным хозяйством (разделение властей, либерализация общественной жизни, устранение государства от прямого регулирования хозяйственной и коммерческой деятельности, децентрализация власти и передача значительного объема властных полномочий на региональный и местный уровень, отделение муниципалитетов от системы государственной власти и т. п.);
• — существенно возросла самостоятельность участников экономических отношений. Это не позволяет применять рычаги командного регулирования, свойственные периоду плановой экономики;
• — появление частной собственности на средства производства (в том числе на землю) и, как, следствие — возможности их гражданского оборота.

Что касается непосредственно земельных отношений, то наиболее существенными изменениями, произошедшими в постсоветский период, стали следующие.

• 1. Монополию государственной собственности на землю сменило многообразие и равноправие форм собственности. В стране сформировался значительный слой частных собственников земельных участков (более 25 млн. человек). Еще более 10 млн. сельских жителей стали собственниками земельных долей, т. е. в их общую долевую собственность перешла большая часть сельскохозяйственных угодий (115,9 млн. га) колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий.
• 2. Как результат приватизации земли появилась возможность рыночного оборота земель (который в первую очередь, ассоциируется с их куплей-продажей), передачи земли по наследству, совершения иных земельно-правовых сделок.

Земельный рынок начат складываться уже в 1993 году в отношении сравнительно небольших участков, находящихся в собственности населения: садовые, дачные участки, а также участки, предназначенные для индивидуального жилищного строительства или ведения ЛИХ. С конца 90-х годов в сделки купли-продажи стали вовлекаться и огородные участки: до этого временный статус таких участков не позволял совершать с ними подобные сделки. После принятия в 2001 году ЗК РФ и в 2002 году закона об обороте сельхозземель сделки купли-продажи стали заключаться и по поводу других земель. К настоящему времени рыночный оборот становится основным способом перераспределения земель, кроме изъятых из оборота и ограниченных в обороте.

• 3. Наряду с частной собственностью появились новые для отечественного земельного права виды гражданско-правовых отношений, но поводу земли (аренда, пожизненное наследуемое владение, сервитуты).
• 4. Начался процесс переоформления прежних прав граждан и юридических лиц на землю — до реформы 90-х годов единственной формой права на землю для них было бессрочное (постоянное) или срочное пользование, а в 90-х годах спектр прав существенно расширился (но после принятия ЗК РФ предоставление земельных участков на некоторых из них прекратилось).
• 5. Произошло значительное перераспределение земель, главным образом — от крупных сельскохозяйственных предприятий к населению (рис. 6, 7).

Рис. 6. Изменение суммарной площади земель КФХ и ЛПХ в постсоветский период (в тыс. га)

При этом в основном была решена проблема обеспечения граждан земельными участками для ведения ЛИХ, коллективного садоводства и огородничества, индивидуального жилищного и дачного строительства. Основной объем перераспределения земель пришелся на начало 90-х годов. Так, за 1991;1993 годы общая площадь ЛИХ сельских жителей увеличилась более чем на 85%. В результате почти половина общего объема валовой продукции сельского хозяйства приходится на хозяйства населения, в том числе, но картофелю — более 90%, по овощам — около 80%, по мясу — 60%, по молоку — около 50%.

Масштабное перераспределение земель (их предоставление населению) повлекло за собой увеличение числа гражданземлепользователей — за период 1991;2000 годов их стало больше на 45%. При этом наибольшее увеличение произошло среди садоводов — в 1,7 раза (более чем на 6 млн. человек).

6. Возникла принципиально новая для постсоветского землепользования форма ведения товарного сельского хозяйства — КФХ.

Рис. 7. Изменение суммарной плошали земель под салами, огородами, ИЖС и дачными участками в постсоветский период (в

тыс. га)

7. Изменились методы регулирования земельных отношений (осуществлена децентрализация управления земельными ресурсами, введена платность пользования землей). Реальную власть в вопросах землепользования получили органы местного самоуправления — в начальный период реформы в их ведение было передано 36,4 млн. га земель, ранее используемых сельскохозяйственными предприятиями (это 153,3 тыс. сельских населенных пунктов с прилегающими территориями).

Существенные перемены, произошедшие в 90-х годах в государственном устройстве, в различных секторах экономики, в системе ранее сложившихся земельных отношений и структуре землепользования обусловили необходимость разработки нового земельного законодательства. Ведь сформировавшееся в советский период законодательство не предусматривало ни частной земельной собственности, ни сделок по отчуждению земли, ни обеспечивающей их рыночной инфраструктуры (информация, защита прав, основанное на конкуренции землеустроительное обеспечение и т. п.). Кроме того, прежнее законодательство как земельное, так и в части регулирования хозяйственных вопросов, просто не допускало наличия экономически самостоятельных участников земельных отношений.

Контрольные вопросы:

• 1. Чем была обусловлена необходимость радикального изменения характера земельных отношений, сложившихся в советский период?
• 2. Каковы основные функции рыночного обмена?
• 3. Каковы были основные предпосылки проведения приватизации земли?
• 4. Какими отличительными чертами характеризуется массовая приватизация сельскохозяйственных угодий 90-х годов?
• 5. Что должно обеспечить государственное регулирование в рыночной экономике?
• 6. Какова была цель земельной реформы 90-х годов?
• 7. Охарактеризуйте основные этапы земельной реформы.
• 8. Как развивалось земельное законодательство в период земельной реформы?
• 9. Что происходило с органами земельного управления в условиях земельной реформы?
• 10. Охарактеризуйте основные результаты земельной реформы.