Роль землеустройства, учета земель, их мониторинга, оценки земли и регистрации прав на землю в проводимой государством земельной политике

В России землеустройство и учет земель всегда были ключевыми инструментами реализации государственной земельной политики. Так, «Писцовые межевания» («Писцовые описания») были инструментами закрепления земель (вместе с крепостными крестьянами) за помещиками. Столыпинская реформа, приведшая к разрушению крестьянской общины, включала меры по землеустроительному обеспечению хуторских хозяйств и др. В советский период национализация земли и коллективизация крестьянства были также связаны с землеустройством и учетом земли. При этом отечественный путь развития землеустройства и кадастра значительно отличается от большинства европейских государств (так же, как и ряд других земельных вопросов). Основными факторами, обусловившими эти особенности, стали: огромная территория, три столетия крепостного права, полная национализация земли в советский период.

Развитие землеустройства в России имеет четыре основных этапа.

11ервый этап — это дореволюционная практика землеустройства и межевания (до 1917 года).

Второй этап — это советский период в развитии землеустройства (1917;1990 гг.). Это этап наивысшего подъема землеустройства с точки зрения как воздействия на землепользователей (обязательности), так и на организацию территории (разноаспектность, баланс ресурсов).

Третий этап — это землеустройство в период земельной реформы (1991;2008 гг.), когда в результате приватизации большей части сельскохозяйственных земель предписывающая роль землеустройства значительно ослабла. Также возникли серьезные проблемы с финансированием землеустроительных работ. Многие специалисты-землеустроители ушли в этот период в другие сферы. Это был этап поиска новой роли землеустройства в условиях кардинально изменившихся земельных отношений.

Четвертый этап начался в 2008 году, когда был создан объединенный кадастр недвижимости. В результате работы по определению границ земельных участков, которые являются традиционными для российского землеустройства, перестали быть его частью.

Современное землеустройство включает в себя четыре взаимосвязанных аспекта:

• — экономический аспект — связан с землей как средством производства. Государство и общество, а также владелец конкретного земельного участка всегда заинтересованы в экономически эффективном использовании земли;
• — экологический аспект — проявляется в работах по рекультивации земель, их охране, защите от эрозии и других негативных воздействий. Именно в рамках землеустройства проводятся такие работы;
• — правовой аспект — имеет несколько проявлений (например, земельный участок становится объектом права только в результате его индивидуализации посредством установления границ; или особый правовой статус какой-либо зоны также требует обозначения на местности ее границ);
• — технический аспект — включает в себя проектноизыскательские, геодезические обследования.

В настоящее время правовой основой землеустройства являются ЗК РФ и закон о землеустройстве, согласно которым землеустройство представляет собой мероприятия по:

• — изучению состояния земель,
• — планированию и организации рационального использования земель и их охраны,
• — описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства,
• — организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ.

Каких-либо специальных разрешений для проведения работ по землеустройству не требуется — по общему правилу юридические лица или индивидуальные предприниматели вправе проводить любые виды указанных работ (согласования и разрешения могут потребоваться только при проведении работ, которые затрагивают объекты культурного наследия).

Землеустройство проводится по инициативе уполномоченных исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или по решению суда. Однако в ряде предусмотренных законом случаев проведение землеустройства носит обязательный характер это:

• 1) изменение границ объектов землеустройства (таковыми являются территории субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и населенных пунктов; территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования территорий; части указанных территорий и зон);
• 2) выявление нарушенных земель, а также земель, подверженных эрозии, селям и другим негативным воздействиям;
• 3) проведение мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей и других негативных воздействий.

В целях обеспечения соблюдения орг анизациями и гражданами при проведении землеустройства требований законодательства Российской Федерации, а также утвержденных в установленном порядке технических условий проведения землеустройства и требований к нему Росреестр осуществляет контроль за проведением землеустройства. Такой контроль осуществляется до окончания работ по проведению землеустройства и сдачи таких работ заказчику. В случае если землеустроительные работы выполнены, и результат таких работ уже передан заказчику, проверка соблюдения требований законодательства и технических условий может быть осуществлена при проведении государственной экспертизы землеустроительной документации.

Виды землеустроительной документации по законодательству:

• — генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации, схема землеустройства территорий субъектов Российской Федерации, схема землеустройства муниципальных образований, схемы использования и охраны земель;
• — карты (планы) объектов землеустройства (на них отображают в текстовой и графической форме местоположение, размер, границы объекта землеустройства и иные его характеристики);
• — проекты внутрихозяйственного землеустройства;
• — проекты улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, рекультивации нарушенных земель, защиты земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, от заражения и других негативных воздействий;
• — материалы почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, оценки качества земель, инвентаризации земель;
• — тематические карты и атласы состояния и использования земель, которые отображают характеристики состояния и использования земель, данные зонирования и природносельскохозяйственного районирования земель, мероприятия по организации рационального использования земель и их охраны.

На основе сбора, обработки, учета, хранения и распространения документированной информации о проведении землеустройства формируется государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства. Землеустроительная документация, включенная в указанный фонд, является федеральной собственностью и не подлежит приватизации. При этом лица, осуществляющие проведение землеустройства, обязаны бесплатно передать в такой фонд экземпляр подготовленной ими землеустроительной документации.

Кадастр (инвентаризация объектов налогообложения) всегда был важен для государства в первую очередь как необходимый элемент в системе финансов. Но в советский период нужды в таком «фискальном» земельном кадастре не было — ведь колхозы и совхозы не платили за землю (такая бесплатность была достижением революции 1917 года). В 1968 году термин «земельный кадастр» вновь появился в советском законодательстве. Однако вплоть до земельной реформы 90-х годов такой кадастр не решал в отношении земли ключевых кадастровых задач (традиционных для западного общества) — обеспечение решения в последующем налоговых и регистрационных вопросов. Фактически он ограничивался учетом земель.

На начальном этапе земельной реформы 90-х годов было введено земельное налогообложение и разрешен гражданский оборот приватизированных земельных участков. В результате оказались востребованы изначальные функции земельного кадастра (финансовая и правовая).

В настоящее время отношения, возникающие в связи с осуществлением государственного кадастрового учета недвижимого имущества (земельных участков, а также зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства), регулируются законом о кадастре (2007 г.), который интегрировал ранее раздельно существовавшие системы государственного земельного кадастра и учета иных объектов недвижимости.

гкн — эго систематизированный свод сведений об учтенном недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах, и зонах с особыми условиями использования территорий и иных предусмотренных законом о кадастре сведений. ГКН является федеральным государственным информационным ресурсом.

Государственный кадастровый учет недвижимого имущества (далее — кадастровый учет) — это действия уполномоченного органа по внесению в ГКН сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить это имущество в качестве индивидуально-определенной вещи, или прекращение его существования. Также в ГКН вносятся иные, предусмотренные законом о кадастре сведения о недвижимом имуществе.

Полномочия по государственному кадастровому учету и ведению ГКН осуществляются Росреестром непосредственно и через свои территориальные органы (управления Росреестра по субъектам Российской Федерации) и их структурные подразделения. Кроме того, полномочиями по ведению ГКН, кадастровому учету, по предоставлению сведений, внесенных в ГКН, наделена ФГУ «Кадастровая палата» по субъектам Российской Федерации.

ГКН состоит из грех разделов:

• — реестр объектов недвижимости — систематизированный свод записей об объектах недвижимости в текстовой форме путем описания внесенных в ГКН сведений о таких объектах;
• — кадастровые дела — совокупность скомплектованных и систематизированных документов, на основании которых внесены соответствующие сведения в ГКН;
• — кадастровые карты, на которых в графической и текстовой форме воспроизводятся внесенные в ГКН сведения.

Постановка земельного участка на кадастровый учет является необходимым условием совершения большей части земельноправовых сделок и их государственной регистрации. Также данные ГКН являются основой для налогообложения земельных участков, а в перспективе — и других объектов недвижимости.

Кадастровой деятельностью является выполнение работ в отношении недвижимого имущества (в том числе земельных участков) в соответствии с требованиями, установленными законом о кадастре. В результате указанных работ обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления кадастрового учета сведения о таком недвижимом имуществе.

Кадастровую деятельность вправе осуществлять только кадастровые инженеры — физические лица, которые имеют действующий квалификационный аттестат кадастрового инженера. Орган кадастрового учета ведет государственный реестр кадастровых инженеров.

Кадастровый инженер может осуществлять кадастровую деятельность либо в качестве индивидуального предпринимателя, либо в качестве работника юридического лица (на основании трудового договора с ним).

Кадастровые работы выполняются на основании заключаемого в соответствии с требованиями гражданского законодательства и закона о кадастре договора подряда на выполнение кадастровых работ. Также в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, кадастровые работы могут быть выполнены на основании определения суда.

В результате выполнения кадастровых работ обеспечивается подготовка документов для представления в орган кадастрового учета заявления о постановке на учет объекта недвижимости, об учете его изменений, учете части объекта недвижимости или о снятии объекта недвижимости с учета, которые передаются заказчику:

• — межевой план — мри выполнении работ для постановки на учет земельного участка (или земельных участков), учета его изменений или учета его части;
• — технический план — при выполнении работ для постановки на учет здания, сооружения, помещения или объекта незавершенного строительства, учета его изменений или учета его части;
• — акт обследования — при выполнении работ для снятия с учета здания, сооружения, помещения или объекта незавершенного строительства.

Следует учитывать, что на практике все еще возникают определенные трудности в вопросах кадастровой деятельности, поскольку корпус кадастровых инженеров, к которым 7 лет назад перешла вся работа по формированию земельных участков, окончательно еще не сложился.

В целом в развитии отечественного кадастра можно выделить следующие этапы.

I. Период до Столыпинской аграрной реформы (1906;1911 гг.), когда была характерна тесная связь между работами по учету, регистрации, оценке и межевании земель.

II. Указанная реформа и последующие годы (1911;1917 гг.) привели к четкому разделению между земельным кадастром, землеустройством и работами по определению границ земельных участков, с постепенным сближением двух последних.

III. Советский период (1917;1990 гг.) характеризуется тем, что вместо кадастра был учет земель. Работы же по определению границ земельных участков перестали быть самостоятельными и вошли в состав землеустройства.

IV. Восстановление традиционных земельно-кадастровых функций произошло на начальном этапе земельной реформы (1991— 1997 гг.). В этот период предпринимались попытки включить в земельный кадастр и другие виды недвижимости, а также действия по регистрации прав на них.

V. В 1998;2007 годы земельный кадастр и система регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним функционировали параллельно.

VI. С 2008 года начался процесс формирования объединенного кадастра объектов недвижимости, имеющий несколько подэтапов:

• а) с 2009 года началась работа по унификации кадастра и регистрации нрав;
• б) с 2010 года формируется новый информационный ресурс о сельскохозяйственных землях, который должен включить информацию, ранее имевшуюся в земельном кадастре (но не вошедшую в кадастр недвижимости);
• в) в 2012 году активно обсуждалась реформа системы регистрации прав и сделок. В том числе специалисты рассматривали вопрос о разделении ее на: 1) регистрацию прав, которая объединится с кадастром недвижимости и 2) регистрацию сделок с недвижимостью (как вариант-регистрация сделки в нотариальном порядке).

Права на недвижимое имущество подлежат государственной регистрации. Эго относится к правам на земельные участки, участки недр и на все объекты, которые связаны с землей так, что их перемещение невозможно без несоразмерного ущерба назначению таких объектов, в том числе на здания, сооружения, жилые и нежилые помещения, предприятия как имущественные комплексы.

Современная система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним была сформирована в соответствии с законом о госрегистрации прав (1997 г.).

Государственная регистрация нрав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее — регистрация прав) является юридическим актом признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество. При этом она — единственное доказательство существования зарегистрированного права, которое может быть оспорено только в судебном порядке Участниками отношений, возникающих при регистрации прав, являются:

• — с одной стороны — собственники недвижимого имущества и обладатели иных, подлежащих регистрации, прав на него, в том числе граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, российские и иностранные юридические лица, международные организации, иностранные государства, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования;
• — с другой стороны — органы, осуществляющие регистрацию прав (далее — регистрационные органы — Росреестр и его территориальные подразделения).

Сведения о регистрации вносятся в ЕГРП, который состоит из отдельных разделов, содержащих записи о каждом объекте недвижимого имущества (в соответствии с принципом единого объекта недвижимого имущества, т. е. земля — строение — элементы строения):

I раздел — информация о земельном участке;

II раздел — информация о зданиях, сооружениях, об иных объектах недвижимого имущества, расположенных на земельном участке и прочно связанных с землей;

III раздел — информация о квартирах, помещениях и иных объектах, входящих в состав зданий и сооружений.

Каждый из этих разделов включает три подраздела:

• — подраздел I — там содержится краткое описание каждого объекта недвижимого имущества;
• — подраздел II — в него вносятся записи о подлежащих регистрации сделках и о правах;
• — подраздел III — там указываются ограничения (обременения) прав (сервитут, ипотека, доверительное управление, аренда и др.), а также информация о соответствующей записи в ЕГРП (дата, кто ее внес).

ЕГРП ведется на бумажных и электронных носителях. При несоответствии между записями на бумажных носителях и электронных носителях приоритет имеют записи на бумажных носителях.

Государственная регистрация происходит в следующей последовательности. Сначала осуществляются прием документов, представленных для государственной регистрации прав, и регистрация таких документов. Затем проводится правовая экспертиза документов и проверка законности сделки и установление отсутствия противоречий между заявляемыми правами и уже зарегистрированными правами на данный объект недвижимого имущества. 11ри отсутствии таких противоречий и других оснований для приостановления или отказа в государственной регистрации, осуществляется внесение записей в ЕГРП.

Проведенная регистрация удостоверяется посредством совершения надписей на документе, выражающем содержание сделки, и выдачей удостоверения о произведенной государственной регистрации прав.

Сведения, содержащиеся в ЕГРП, являются общедоступными (за исключением сведений, доступ к которым ограничен федеральным законом) и предоставляются органом, осуществляющим государственную регистрацию прав, по запросам любых лиц.

Регистрационные органы несут ответственность за своевременное, полное и точное исполнение своих обязанностей, а также за полноту и подлинность предоставляемой информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделках с ним, за необоснованный отказ в регистрации прав или уклонение от нее.

За регистрацию заведомо незаконных сделок с землей, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности должностным лицом с использованием своего служебного положения, предусмотрена уголовная ответственность. Кроме того, в случае искажения либо утраты информации о зарегистрированных в установленном порядке правах на недвижимое имущество и сделках с ним виновные в этом несут ответственность за нанесенный в связи с этим какой-либо из сторон материальный ущерб.

Государственная кадастровая оценка земель проводится для установления кадастровой стоимости земельных участков. Такая оценка проводится по решению исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законодательством субъекта Российской Федерации, по решению органа местного самоуправления (являющихся заказчиком работ по определению кадастровой стоимости; далее — заказчик) не реже чем один раз в 5 лет.

Государственная кадастровая оценка проводится в отношении объектов недвижимости, учтенных в ГКН. Перечень объектов недвижимости, подлежащих государственной кадастровой оценке, формируется и предоставляется заказчику по его запросу Росреестром в порядке, установленном Минэкономразвития России. Непосредственно определение кадастровой стоимости осуществляется независимыми оценщиками.

Государственная кадастровая оценка включает в себя совокупность действий по:

• 1) принятию решения о проведении государственной кадастровой оценки;
• 2) формированию перечня объектов недвижимости, подлежащих государственной кадастровой оценке;
• 3) отбору исполнителя работ по определению кадастровой стоимости и заключению с ним договора на проведение оценки; 4) определению кадастровой стоимости и составлению отчета об определении кадастровой стоимости;
• 5) экспертизе отчета об определении кадастровой стоимости;
• 6) утверждению результатов определения кадастровой стоимости;
• 7) опубликованию утвержденных результатов определения кадастровой стоимости;
• 8) внесению результатов определения кадастровой стоимости в ГКН.

Результаты определения кадастровой стоимости могут быть оспорены в арбитражном суде или комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости физическими лицами, юридическими лицами в случае, если результаты определения кадастровой стоимости затрагивают права и обязанности этих лиц. А также органами государственной власти, органами местного самоуправления в отношении объектов недвижимости, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

По результатам проведения государственной кадастровой оценки земель сведения о кадастровой стоимости земельных участков бесплатно предоставляются налогоплательщикам территориальными органами Росреестра в виде кадастрового номера объекта недвижимости и его кадастровой стоимости для целей налогообложения по письменному заявлению налогоплательщика. Также сведения о кадастровой стоимости земельных участков для целей налогообложения размещаются на официальном сайте Росреестра в сети Интернет.

Последовательность учетно-регистрационных действий приведена на рис. 15 (для иных видов недвижимости эта последовательность аналогична).

Рис. 15. Учетно-регистрационные действия в отношении земли

Государственный мониторинг земель входит как составная часть в государственный экологический мониторинг и представляет собой систему наблюдений, оценки и прогнозирования, направленных на получение достоверной информации о состоянии земель, об.

их количественных и качественных характеристиках, их использовании и о состоянии плодородия почв. Объектами государственного мониторинга земель являются все земли в Российской Федерации.

Задачами государственного мониторинга земель являются:

• — своевременное выявление изменений состояния земель, оценка и прогнозирование этих изменений, выработка предложений о предотвращении негативного воздействия на земли, а также об устранении последствий такого воздействия;
• — обеспечение органов государственной власти информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель в целях реализации полномочий этих органов в области земельных отношений, включая реализацию полномочий по государственному земельному надзору (в том числе для проведения административного обследования объектов земельных отношений);
• — обеспечение органов местного самоуправления информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель, в целях реализации полномочий этих органов в области земельных отношений, в том числе по муниципальному земельному контролю;
• — обеспечение юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель.

Существенной новацией является то, что с 2015 года, в зависимости от целей наблюдения, государственный мониторинг земель будет подразделяться на:

1) мониторинг использования земель (это наблюдение за использованием земель и земельных участков в соответствии с их целевым назначением) и 2) мониторинг состояния земель (это наблюдение за изменением количественных и качественных характеристик земель). Мониторинг состояния земель будет проводиться, в том числе, с учетом данных результатов наблюдений за состоянием почв, их загрязнением, захламлением, деградацией, нарушением земель, оценки и прогнозирования изменений состояния земель.

Кроме того, начиная с 2015 года, в отношении земель сельскохозяйственного назначения и земель иных категорий, используемых или предоставленных для нужд сельского хозяйства, осуществление государственного мониторинга земель будет регулироваться в особом порядке. Согласно Федеральному закону от 16 июля 1998 года № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» (однако пока таких особенностей не установлено).

Данные, полученные в ходе проведения государственного мониторинга земель, систематизируются и хранятся в государственном фонде данных государственного экологического мониторинга. Информация о результатах государственного мониторинга земель является общедоступной.

Контрольные вопросы:

• 1. Какие мероприятия входят в состав землеустройства?
• 2. Выделите этапы в развитии правовой базы отечественного землеустройства.
• 3. Кто может проводить работы по землеустройству?
• 4. В каких случаях проведение землеустройства носит обязательный характер?
• 5. Что относится к землеустроительной документации?
• 6. Кто осуществляет надзор (контроль) за проведением землеустройства?
• 7. Что такое государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, как он формируется?
• 8. Охарактеризуйте кадастровую деятельность, кто ее осуществляет.
• 9. Какие документы подготавливаются в результате выполнения кадастровых работ?
• 10. Дайте определение понятия ГКН и его характеристику.
• 11. Кто осуществляет кадастровый учет объектов недвижимости и ведение ГКН?
• 12. Дайте определение понятия государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
• 13. Охарактеризуйте структуру ЕГРП и состав его сведений.
• 14. Каков порядок государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним?
• 15. Каковы задачи государственного мониторинга земель?
• 16. Как часто и согласно чьему решению проводится кадастровая оценка земель?
• 17. Кто является заказчиком работ по определению кадастровой стоимости объектов недвижимости?
• 18. В каком порядке можно оспорить результаты кадастровой оценки земель?