Регулирование на финансовом рынке: цели, задачи, принципы, субъект регулирования

Цели и принципы регулирования на финансовом рынке

И регулирование, и, забегая вперед, контроль и надзор являются формами управленческой деятельности. Ю. М. Козлов и Е. С. Фролов указывали, что «в самом общем виде управление может быть определено как упорядочение системы, т. е. приведение ее в соответствие с объективной закономерностью, действующей в данной среде»^[1]. Ю. Н. Старилов говорит о том, что «управление — это целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления», «целенаправленное воздействие субъекта управления на объект управления в целях создания эффективно функционирующей системы на основе информационных связей и отношений»^[2]. Социальное управление своим содержанием имеет упорядочивание социальных отношений через воздействие на социальных субъектов — человека и созданные им организации и направлено на достижение целей социального развития.

Управление предполагает выполнение специальных функций, а именно:

• • программирования (выработки конкретных программ действий);
• • организации (определения структур и кадров для выполнения поставленных задач);
• • распорядительства (выдачи конкретных властных предписаний);
• • координации (гармонизации всех действий и усилий);
• • контроля (проверки соответствия результатов поставленным целям)^[3].

Эти функции присущи всем видам управления, среди которых можно выделить публичное управление (включающее государственное и общественное управление), а также коммерческое управление. Государственное управление можно рассматривать в широком и узком смысле. В широком смысле государственное управление означает деятельность любых государственных органов по организации общества. В узком, более распространенном, оно рассматривается как деятельность субъектов власти, которая не включает в себя законотворчество и правосудие, т. е. относится к исполнительно-распорядительной деятельности государства. Но и в том, и в ином понимании государственному управлению присущи такие признаки, как:

• 1) властность;
• 2) всеобщность;
• 3) системность;
• 4) иерархичность организации управления;
• 5) осуществление профессионально подготовленными людьми;
• 6) осуществление через систему государственных органов;
• 7) осуществление на базе определенных принципов, среди которых ключевыми являются законность и эффективность.

В науке выделяются несколько функций управления, включая такие как: информационное обеспечение; прогнозирование и моделирование; планирование; формирование системы государственных органов; распорядительство (оперативное регулирование управленческих отношений); руководство; координация; регулирование; контроль; учет^[4].

Регулирование выделяют в качестве функции государственного управления. Считается, что «регулирование — это осуществляемое при помощи правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний) результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочивания, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями»^[5], что «регулирование — это установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права в целях обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкуренции, прав и свобод граждан»^[6]. Вместе с тем регулирование представляет собой более глубокий по содержанию процесс, нежели чем установление требований для объекта управления. В частности, регулирование предполагает упорядочивание деятельности не только объекта управления, но и самого процесса управления. Это упорядочивание связано с выработкой целей, принципов регулирования и конкретных норм, в которых воплощаются эти цели и принципы. Будучи способом упорядочивания и самого процесса управления, регулирование «пронизывает» все иные функции управления, начиная от сбора информации и заканчивая учетом. Наконец, цели регулирования могут реализовываться как с помощью правовых методов (т.е. путем закрепления в требованиях, стандартах и т. д.), так и с помощью методов экономического (косвенного) воздействия. Например, центральный банк влияет на инфляцию с помощью денежного предложения, которое выражается в установлении процентных ставок по выдаваемым кредитам и привлекаемым депозитам. Для системы финансового рынка важнее нс только и нс столько нормативное регулирование, сколько формирование правильных ожиданий населения в отношении инфляции, устойчивости финансовой системы и г. д.

Регулирование, будучи одной из форм управленческой деятельностью, пронизывающей все иные формы, имеет свои цели. Причем организующей целью регулирования является формулирование иных целей как позитивно значимых идей. В этом своем качестве цель становятся силой, вокруг которой формируется постоянство любой целостности, включая систему как одну из форм целостности. Четкая определенность целей — одна из важнейших задач любого менеджмента.

Если говорить о целях регулирования финансового рынка РФ, то они, несомненно, вытекают из конституционной задачи обеспечения устойчивости рубля. Наряду с этой целью можно выделить такие, как поддержание устойчивости и обеспечение развития самого финансового рынка. Эти цели можно назвать общими целями регулирования финансового рынка.

В зарубежных исследованиях данного вопроса, базируясь на опыте центральных банков различных юрисдикций, отмечаются такие задачи регулирования финансового рынка, как:

• 1) системная стабильность;
• 2) безопасность и устойчивость финансовых институтов (организаций);
• 3) защита потребителей от опасного поведения (политики) финансовых организаций;
• 4) поддержание (уровня) потребительского доверия к финансовой системе и целостность (неприкосновенность) финансовых институтов.

Дополнительно к вышесказанному указывается на защиту от моральных рисков (кредитор последней инстанции и страхование вкладов) и поддержание целостности рынка^[7].

Вместе с тем каждый сегмент финансового рынка имеет свои собственные цели регулирования, восходящие к общей цели защиты и обеспечения устойчивости рубля. Эти цели можно назвать специальными целями регулирования финансового рынка.

Так, для банковского регулирования характерна цель обеспечения устойчивости банковской системы, защиты прав и законных интересов кредиторов (вкладчиков). Эта цель вытекает из ст. 3 и 57 Закона о Банке России: в соответствии со ст. 3 Закона о Банке России одной из основных целей Банка России объявлено развитие и укрепление банковской системы РФ; ст. 57 указывает, что главными целями банковского регулирования и банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы РФ и защита интересов вкладчиков и кредиторов.

К целям регулирования, а также контроля и надзора на рынке ценных бумаг в Российской Федерации относятся следующие цели:

• • создание благоприятного инвестиционного климата, позволяющего инвесторам смелее принимать решения об инвестициях в рынок ценных бумаг российских эмитентов;
• • защита прав инвесторов и особенно миноритарных акционеров;
• • создание эффективной инфраструктуры рынка ценных бумаг, включая платежные систему рынка ценных бумаг, институты организованной торговли, иные инфраструктурные институты.

В литературе выделяются и иные цели государственного регулирования рынка ценных бумаг. Так, Ф. М.-Г. Топсохалова видит следующие цели государственного регулирования фондового рынка:

• • создание условий для финансирования дефицита государственного бюджета (прежде всего — федерального) на основе неинфляционного финансирования государственных расходов;
• • обеспечение условий и создание надежных механизмов инвестирования средств населения;
• • предотвращение социальных взрывов и конфликтов, могущих возникнуть в результате операций на фондовом рынке, путем защиты прав участников рынка ценных бумаг, и в первую очередь прав инвесторов;
• • развитие цивилизованного рынка и углубление интеграции российского фондового рынка в мировой финансовый рынок, обеспечение самостоятельного места российского фондового рынка в системе международных рынков капиталов^[8].

А. Ю. Голубков указывает на следующие цели государственного регулирования рынка ценных бумаг: максимальная защита прав инвесторов, установление цивилизованных правил поведения субъектов на рынке и обеспечение государственной безопасности^[9].

Таким образом, как мы видим, в отличие от банковского регулирования цели регулирования в сфере рынка ценных бумаг смещены в сторону защиты прав инвесторов и, что немаловажно, в сторону развития соответствующих финансовых институтов.

Свою специфику имеют цели регулирования национальной платежной системы. Эта специфика состоит в том, что в платежных системах концентрируется системные риски, связанные с высокой взаимозависимостью участников платежных систем. Как следствие, проблемы, возникающие у одного участника и препятствующие своевременному исполнению платежей (в силу недостаточности ликвидности, технического сбоя или сбоя в работе систем управления), быстро распространяются на других участников. Поэтому основная цель регулирования, надзора и наблюдения за платежными системами состоит в обеспечении бесперебойности и эффективности платежных систем.

Кроме того, Комитет платежных и расчетных систем Банка международных расчетов выделяет такие цели, как:

• • снижение уровня системного риска. Исходя из этой цели, важно обеспечить работу основных систем даже в ситуации, когда одни или несколько участников платежной системы испытывают финансовые или операционные проблемы, а также чтобы система управления данных платежных систем предотвращала возникновение такого рода рисков и купировала последствия их реализации;
• • преодоление неприемлемого уровня концентрации проведения расчетных операций через одну платежную систему. Отметим, что с точки зрения регулирования платежных систем опасно не столько ущемление принципов конкуренции, сколько угроза большего негативного эффекта на весь рынок в случае системного сбоя в деятельности чрезмерно большой платежной системы;
• • развитие взаимодействия участников рынка и операторов платежных систем, способствующая развитию самих платежных систем, включая их технологическое совершенствование^[10].

Вопрос о целях регулирования рынка страховых услуг был предметом рассмотрения в Стратегии развития страховой деятельности в Российской Федерации до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 22 июля 2013 г. № 1293-р^[11]. Среди целей, которые указывались в Стратегии, можно выделить такие, как:

• • повышение социальной защищенности граждан и снижение социальной напряженности в обществе путем проведения эффективной страховой защиты имущественных интересов граждан и хозяйствующих субъектов;
• • привлечение инвестиционных ресурсов в экономику страны.

В свою очередь, данные цели были осмыслены через ряд более конкретных задач, таких как:

• • создание условий, обеспечивающих развитие добровольных видов страхования, взаимного страхования, новых подходов к страхованию, направленных на удовлетворение массовой потребности в страховых услугах;
• • повышение инвестиционной привлекательности и формирование добросовестной конструктивной конкуренции, обеспечивающей качество страховых услуг и эффективность страховой деятельности;
• • обеспечение баланса интересов между страховщиками, страховыми посредниками и страхователями (выгодоприобретателями), выработка мер по повышению качества предоставляемых страховщиками услуг в целях защиты прав потребителей страховых услуг, а также повышение их ответственности при выборе и организации способов страховой защиты и исполнении условий договоров страхования;
• • сокращение предпосылок для возникновения споров между страховщиками и потребителями их услуг;
• • создание эффективных механизмов досудебного урегулирования споров, в частности института страхового омбудсмена;
• • расширение сферы деятельности участников и субъектов страхового дела при обеспечении гарантий защиты прав потребителей их услуг;
• • повышение стабильности, надежности инфраструктуры страхового рынка, оперативности и эффективности его деятельности;
• • обеспечение эффективного использования бюджетных средств на страхование и повышение значимости страховой защиты.

Важнейшей целью регулирования системы негосударственных пенсионных накоплений является повышение доверия к данной системе, позволяющей не только улучшить качество социального обеспечения граждан за счет предоставления дополнительного пенсионного обеспечения, но и создать дополнительный фактор развития финансового рынка за счет появления долгосрочного инвестиционного фонда.

Регулирование микрофинансовых организаций, кроме цели обеспечения устойчивости данного сектора, сопровождается такой целью, как повышение уровня доступности финансовых услуг.

Таким образом, цели регулирования финансового рынка можно дифференцировать на общие и специальные (или секторальные). Общие цели связаны с конституционной задачей деятельности Банка России — защитой и укреплением рубля, а также обеспечением устойчивости и развития системы финансового рынка. Специальные цели регулирования финансового рынка включают в себя такие цели, как:

• 1) обеспечение устойчивости и развития соответствующего сектора финансового рынка;
• 2) обеспечение прав и законных интересов основных потребителей услуг финансового рынка;
• 3) повышение привлекательности соответствующего сектора для потребителей и инвесторов;
• 4) повышение конкурентоспособности финансовых институтов, в том числе и в рамках международной системы финансового рынка;
• 5) повышение доступности финансовых услуг, их прозрачности и понятности для разных групп населения.

Данные цели и способы их достижения находят свою конкретизацию в документах, которые Банк России, в основном совместно с Правительством РФ, принимает на среднесрочную перспективу. Среди документов такого рода можно выделить следующие виды документов:

• • Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики (ст. 45 Закона о Банке России);
• • Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации^[12];
• • Основные направления развития финансового рынка Российской Федерации (ст. 45.3 Закона о Банке России);
• • Стратегия развития национальной платежной системы (ст. 82.1 Закона о Банке России);
• • Стратегия развития национальной системы платежных карт (ст. 13 Закона о Банке России, ст. 36.2 Закона о НПС).

Данные акты не имеют отчетливого нормативно-правового содержания, однако в них фиксируются цели развития соответствующих сфер экономической системы, а также методы (включая параметры необходимых законодательных изменений) достижения указанных целей. Акты такого рода, тем не менее, можно отнести к правовым актам. Такой вывод можно сделать из анализа положений Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»^[13], в котором, в частности в ст. 3, указывается, что стратегическое планирование — это деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации. Одним из результатов этой деятельности является принятие документов стратегического планирования разного уровня и направленности. В проекте федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», который анализируется в статье А. В. Малько и Я. В. Гайворонской, указанные акты называются «программные правовые акты». При этом авторы статьи вполне справедливо указывают на то обстоятельство, что «именно эта группа актов является, но нашему мнению, специфическим и наиболее важным инструментом правотворческой политики»^[14]. И хотя формально акты, которые издает Банк России (в том числе совместно с Правительством РФ), не регулируются Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации», важность и социальная значимость этих актов (равно как и документов стратегического планирования), определенность процедуры принятия также позволяет относить эти акты Банка России к правовым актам указанного специфического вида: программные правовые акты. Таким образом, Банк России издает следующие виды правовых актов^[15]:

• 1) программные правовые акты^[16];
• 2) нормативные акты;
• 3) акты толкования (разъяснения);
• 4) акты регулирующего воздействия (рекомендации);
• 5) индивидуально-правовые акты (предписания, постановления).

Кроме того, Банк России заключает различного рода договоры, как с внутрироссийскими субъектами права, так и с международными организациями и иностранными регуляторами. Данные договоры также являются в соответствии с теорией права видом актов. Однако, в отличие от перечисленных, они не нацелены на регулирование отношений или властное воздействие на определенных субъектов.

Программные правовые акты, принимаемые Банком России, как правило, проходят достаточно сложную процедуру принятия, включающую элемент публичного обсуждения.

Так, в соответствии со ст. 45 Закона о Банке России Банк России ежегодно не позднее срока внесения в Государственную Думу Правительством РФ проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежнокредитной политики на предстоящий год и не позднее 1 декабря — основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год.

Предварительно проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики представляется Президенту РФ и в Правительство РФ.

Государственная Дума рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год и принимает соответствующее решение не позднее принятия Государственной Думой федерального закона о федеральном бюджете на предстоящий год.

Закон также регулирует содержание Основных направлений. Этот акт должен включать в себя следующие положения:

• • концептуальные принципы, лежащие в основе денежно-кредитной политики, проводимой Банком России;
• • краткую характеристику состояния экономики Российской Федерации;
• • прогноз ожидаемого выполнения основных параметров денежно-кредитной политики в текущем году;
• • количественный анализ причин отклонения от целей денежно-кредитной политики, заявленных Банком России на текущий год, оценку перспектив достижения указанных целей и обоснование их возможной корректировки;
• • сценарный (состоящий не менее чем из двух вариантов) прогноз развития экономики Российской Федерации на предстоящий год с указанием цен на нефть и другие товары российского экспорта, предусматриваемых каждым сценарием;
• • прогноз основных показателей платежного баланса Российской Федерации на предстоящий год;
• • целевые ориентиры, характеризующие основные цели денежно-кредитной политики, заявляемые Банком России на предстоящий год, включая интервальные показатели инфляции, денежной базы, денежной массы, процентных ставок, изменения золотовалютных резервов;
• • основные показатели денежной программы на предстоящий год;
• • варианты применения инструментов и методов денежно-кредитной политики, обеспечивающих достижение целевых ориентиров при различных сценариях экономической конъюнктуры.

Основные направления развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации на период 2016— 2018 годов^[17], проект которых был опубликован на официальном сайте Банка России в ноябре 2015 г., содержат указание на несколько целей развития всего финансового рынка, без секторального подразделения. Среди этих целей выделяются:

• 1) обеспечение защиты прав потребителей финансовых услуг, финансовой доступности и повышение финансовой грамотности населения Российской Федерации;
• 2) обеспечение добросовестного поведения на финансовом рынке, которое включает в себя дестимулирование недобросовестного поведения и обеспечение эффективных мер воздействия в отношении недобросовестных участников финансового рынка;
• 3) создание условий для привлечения на российский финансовый рынок добросовестных участников, укрепление доверия к финансовому рынку, повышение устойчивости финансовых посредников;
• 4) повышение привлекательности для инвесторов долевого финансирования публичных компаний за счет внедрения современной системы корпоративного управления;
• 5) развитие рынка облигаций и синдицированного кредитования;
• 6) оптимизация регуляторной нагрузки на участников финансового рынка;
• 7) повышение устойчивости финансовых рынков.

Основные направления развития финансового рынка в соответствии со ст. 45.3 Закона о Банке России принимаются на три года и подлежат обязательному обсуждению на парламентских слушаниях. В отличие от Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики, которые Банк России разрабатывает совместно с Правительством РФ, структуру Основных направлений развития финансового рынка Банк России в настоящее время разрабатывает самостоятельно.

Особенностью всех принятых документов, под названием «Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации» является увязка целей банковского надзора с целями развития банковского сектора. Еще в «Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года»^[18] основной целью развития банковского сектора на среднесрочную перспективу было провозглашено повышение устойчивости банковской системы и эффективности функционирования банковского сектора. Как отмечалось в данном документе, достижение указанной цели возможно при решении ряда задач, в частности: усиления защиты интересов вкладчиков и других кредиторов банков; повышения эффективности осуществляемой банковским сектором деятельности, но аккумулированию денежных средств населения и организаций и их трансформации в кредиты и инвестиции; повышения конкурентоспособности российских кредитных организаций; предотвращения использования кредитных организаций для осуществления недобросовестной коммерческой деятельности и в противоправных целях (прежде всего таких, как финансирование терроризма и легализация доходов, полученных преступным путем); развития конкурентной среды и обеспечения транспарентности в деятельности кредитных организаций; укрепления доверия к российскому банковскому сектору со стороны инвесторов, кредиторов и вкладчиков. Ключевым звеном развития банковского сектора является эффективно функционирующая система банковского надзора.

Поэтому предполагалось (и, отчасти, реализовалось) осуществление комплекса мероприятий, направленных на совершенствование банковского регулирования и банковского надзора, прежде всего путем развития в них содержательной составляющей и приведения правовых условий и практики их осуществления в соответствие с международными стандартами. Вместе с тем в Стратегиях указывалось, что банковский надзор не может быть эффективным, если не будет выстроена система надзора за иными финансовыми организациями, исходя из принципа пропорциональности предъявляемых требований системной значимости организаций и уровню принимаемых ими рисков.

Стратегия развития национальной платежной системы в соответствии со ст. 82.1 Закона о Банке России была одобрена Советом директоров Банка России 15 марта 2013 г.^[19] В соответствии с данным документом целью развития национальной платежной системы (НПС) является обеспечение эффективного и надежного функционирования субъектов НПС для удовлетворения текущих и перспективных потребностей национальной экономики в платежных услугах, в том числе для реализации денежно-кредитной политики, обеспечения финансовой стабильности, повышения качества, доступности и безопасности платежных услуг. В рамках этой общей цели были определены текущие задачи, в том числе связанные:

• • с развитием платежных услуг;
• • развитием платежных систем и платежной инфраструктуры;
• • повышением консультативной и координирующей роли Банка России в НПС;
• • развитием национальной и международной интеграции.

Одной из целей объявлялось совершенствование методологической и нормативной базы надзора и наблюдения в НПС, включая вопросы защиты информации при осуществлении переводов денежных средств, обеспечивающей стабильное функционирование и последовательное, предсказуемое для участников рынка платежных услуг развитие НПС.

В соответствии с Законом о НПС (ст. 30.3) Наблюдательным советом АО «Национальная система платежных карт» (общество, которое было создано Банком России для обеспечения функционирования этого сегмента платежной системы) б февраля 2015 г. была утверждена Стратегия развития национальной системы платежных карт (IICIIK)^[20]. В соответствии с данным документом целями развития НСПК являются обеспечение эффективного, бесперебойного и доступного оказания услуг по переводу денежных средств в Российской Федерации с использованием национальных и международных платежных инструментов в условиях конкуренции с существующими платежными системами, повышение доверия пользователей к безналичным расчетам. Достижение обозначенных целей развития НСПК предполагается осуществлять посредством реализации двух законодательно предусмотренных функций НСПК:

• • осуществления переводов денежных средств с использованием национальных платежных инструментов;
• • оказания услуг платежной инфраструктуры по осуществляемым на территории Российской Федерации переводам денежных средств с использованием международных платежных карт.

Таким образом, суммируя роль и значение указанных правовых актов, можно отметить, что законодатель, осмысливая важность и социальную значимость данных актов в системе регулирования (планирования, целеполагапия, организации и осуществления), не только определил их форму и (в некоторых случаях) структуру содержания, но и установил достаточно формализованную процедуру принятия или одобрения. Эти акты содержат в себе воззрения Банка России, прошедшие через общественную дискуссию, на цели, принципы, способы воздействия на социально-экономические отношения для достижения заявленных целей. В этой связи их нельзя не отнести к важнейшим элементам государственно-правового управления финансовым рынком. Указанные акты отражают регулятивный элемент системы финансового рынка.

Регулирование и надзор современного финансового рынка базируются на определенных принципах, представляющих собой, во-первых, непосредственное обобщение опыта, результатом которого является основная идея, служащая для построения теории, а во-вторых, закономерности развития действительности. Для правоведения характерно понимание принципов как «выраженных в праве исходных нормативно-руководящих начал»^[21], как руководящее нормативное требование общих (универсальных) норм (нормпринципов)^[22]. Вместе с тем принципы существуют и как ценности, независимо от своего закрепления в нормах действующего права, и в этом своем качестве они близки к тому, что ранее называлось естественным правом.

Принципы в значительной степени влияют на организацию современной правовой жизни, служа ориентиром для законодателя, при разрешении правовых коллизий, при принятии решений в условиях правового пробела. Характеризуя роль правовых принципов Э. В. Талапина пишет: «Они.

[принципы. — А. Г.] имеют системообразующее значение, формируя нормы и правосознание, направляя правоприменение, обеспечивая одновременно его единообразие. Правовые принципы как нечто неизменное, отражающее объективные закономерности развития правового регулирования, предопределяют содержание норм не только законодательства, действующего в данный момент, но и того законодательства, которое в процессе обновления неизбежно появится в будущем. Именно принципы должны служить ориентиром при разрешении правовых коллизий"^[23].

Исследователи видят значение принципов права в том, что они [принципы] обеспечивают связь между объективным и субъективным правом. Как пишет Е. В. Скурко, «принцип права… — это прежде всего норма-идея профессионального правового сознания, атрибут правового мышления юриста. Принципы права позволяют обеспечивать диалектическое единство объективного и субъективного права, т. е. раскрыть и проявить сущность права»^[24].

В юридической литературе принципы зачастую делятся на четыре группы: общеправовые принципы, межотраслевые, отраслевые и отдельных институтов^[25]. В то же время некоторые исследователи полагают, что такая подробная классификация избыточна. Так, указывают, что «есть основание классифицировать сами правовые принципы на два вида: 1) те, которые в системе права выступают в качестве правовых принципов, г. е. так называемые „общеправовые принципы“, выполняющие функцию самих общих начал в праве; 2) остальные общие начала в системе права. Каждая из этих норм оказывается принципом по отношению к более конкретным правилам и выступает одним из последних применительно к юридическому установлению, ее обобщающему»^[26]. Таким образом, как нетрудно заметить, отсутствует дискуссия в отношении так называемых «общеправовых принципов» — их выделяют все занимающиеся этим вопросом ученые, — однако существует дискуссия по поводу специально-правовых принципов, по допустимости уровня их конкретизации.

Среди принципов, определяющих регулирование системы финансового рынка, следует выделить общеправовые и специально-правовые. К общеправовым принципам следует отнести: принцип верховенства права; принцип признания и уважения прав и свобод человека; принцип равенства; принцип гуманизма; принцип конституционности и законности; принцип свободного экономического пространства. Среди специально-правовых принципов выделяются принципы, характерные для отрасли или конкретного правового института, например юридической ответственности. Так, к примеру, Н. В. Витрук выделял такие принципы юридической ответственности, как: справедливость, гуманизм, законность, неотвратимость, индивидуализация, запрет удвоения, обоснованность, эффективность и целесообразность^[27]. Представляется обоснованным выделить следующие специальные принципы регулирования финансового рынка и надзора на финансовом рынке:

• 1) принцип эффективности, понимаемый как нацеленность на результат за счет минимизации используемых публичных ресурсов;
• 2) принцип законности, нацеленный прежде всего на обеспечение прав неопределенного круга лиц и публичных интересов;
• 3) принцип системности, проявляющийся в кросс-секторального регулировании, сближении регулирования различных секторов финансового рынка, передачу наилучших практик регулирования и надзора, а также в осуществлении, с одной стороны, консолидированного надзора, с другой, кросс-секторального надзора;
• 4) принцип пропорциональности, понимаемый как необходимость учета специфики как конкретного сегмента финансового рынка, так и субъектов, работающих в этом сегменте;
• 5) принцип независимости центрального банка как органа денежно-кредитной политики и надзора на финансовом рынке, означающий ограничение вмешательства в деятельность центрального байка со стороны правительства, а также политических сил;
• 6) принцип компетентности и профессионализма, заключающийся в осуществлении регулирования и надзора компетентными сотрудниками соответствующего органа.

Специфика принципов, на которых основывается современный надзор на финансовом рынке, заключается в том, что значительная часть из них сформулирована в качестве международных стандартов, характерных для соответствующего направления регулирования и надзора. К этому есть очевидные объективные предпосылки. Развитие финансовых рынков на современном этапе давно перешагнуло границы национальных юрисдикций, поэтому, как справедливо отмечает Т. Э. Рождественская, «регулирование современных финансовых рынков в принципе не может замыкаться в национальных границах, так как отсутствие должного регулирования в одном сегменте (географическом или функциональном) финансового рынка может привести к кризис}', способному вызвать „эффект домино“ на международном уровне. Именно кризисы международных масштабов привели к созданию специализированных международных организаций, нацеленных на выработку стандартов банковского надзора и банковской деятельности во всем мире»^[28]. Однако следует отметить, что данное утверждение справедливо не только для банковского рынка, но и для иных секторов финансового рынка. Именно необходимость обобщения лучшего надзорного опыта и выработка рекомендаций по регулированию и надзору для национальных регуляторов с целью предотвращения кризисов и достижения стабильности финансовых рынков привели к созданию специализированных международных организаций и выработке ими стандартов организации и осуществления надзорной деятельности на соответствующем сегменте финансового рынка. Таким образом, общеправовые и специально-правовые принципы регулирования и осуществления надзора на финансовом рынке с необходимостью дополняются международно-правовыми принципами.

Вместе с тем отметим, что кроме вопроса имплементации международно-признанных стандартов регулирования и надзора на финансовом рынке существует проблема этапа развития национального регулирования в России. Положительным моментом современного этапа регулирования является то обстоятельство, что на данный момент все финансовые организации регулируются специальными законами (табл. 3.1).

Таблица 3.1

Регулирование деятельности финансовых организаций в Российской Федерации

Существуют разные оценки того, насколько оптимален уровень регулирования того или иного сектора финансового рынка. Достаточно развита система регулирования банковского сектора. Специалисты в области страхового дела отмечают, что «в целом современная система государственного регулирования страхового дела гармонизирована»^[46]. Вместе с тем пока затруднительно говорить, что в системе российского права сложилась целостная система регулирования финансового рынка. Однако к созданию такой системы есть определенные предпосылки. Эти предпосылки связаны, во-первых, с объективной интеграцией секторов финансового рынка, во-вторых, с необходимостью имплементации общих или близких стандартов регулирования и надзора и, в-третьих, с наличием единого регулятора финансового рынка — Банка России, деятельность которого регулируется нормами Конституции РФ, а также Законом о Банке России и рядом иных федеральных законов.

Отметим, что в Законе о Банке России вопросам надзора за деятельностью кредитных организаций посвящена отдельная глава. Отдельная глава посвящена вопросам надзора за национальной платежной системой. Эта консолидация норм вполне оправдана, так как федеральные законы, регулирующие деятельность кредитных организаций и субъектов национальной платежной системы (Закон о банках и Закон о НПС соответственно), содержат нормы, определяющие публично-правовые обязанности соответствующих субъектов. В отношении иных субъектов финансового рынка дело обстоит хуже: нормы, определяющие надзорные полномочия Банка России, в основном содержатся в федеральных законах, регулирующих деятельность финансовой организации определенного вида. При этом структурирование законов проводилось таким образом, что нормы, определяющие надзорные полномочия Банка России, расположены, как правило, в конечных главах и статьях соответствующего закона. При этом сами нормы сформулированы достаточно общо, без указания на механизмы реализации надзорных полномочий. Не удалось преодолеть этот недостаток правового регулирования при подготовке законопроекта, нацеленного на создание мегарегулятора: в Законе о Банке России появилась отдельная глава, посвященная регулированию отношений с участием некредитных организаций, однако нормы, в ней находящиеся, также носят достаточно общий характер. В общем, работа по консолидации нормативного материала, определяющего полномочия Байка России на финансовом рынке, также ждет своего часа.

• [1] Козлов Ю. М., Фролов Е. С. Научная организация управления и право. М.: Изд-воМГУ, 1986. С. 34.
• [2] Российский Б. ВСтарилов Ю. Н. Административное право: учебник. 4-е изд. М. :Норма: ИНФРА-М, 2010. С. 23−24.
• [3] Административное право зарубежных стран / под ред. А. Н. Козырина и М. А. Шта-тиной. М" 2003. С. 11.
• [4] Российский Б. В., Старинов Ю. Н. Административное право. С. 42—48.
• [5] Алексеев С. С. Теория права. М.: БЕК, 1994. С. 145.
• [6] Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. С. 46.
• [7] Llewellyn D. Institutional Structure of Financial Regulation and Supervision: The BasicIssues // Aligning Financial Supervisory Structures with Country Needs. World Bank, 2004.P. 23. URL: http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2004/11/03/90 341 20 041 103 140 610/Rendered/PDF/30 2580PAPER0Allinancial0supervisory.pdf (дата обращения: 13.07.2016).
• [8] Топсохалова Ф. М.-Г. Фондовые операции и фондовые рынки. М.: Академия естествознания, 2012. С. 137.
• [9] Голубков Л. 10. Правовое регулирование рынка ценных бумаг // Государство и право.1997. № 2. С. 108.
• [10] См.: Организация наблюдения за платежными и расчетными системами: международный опыт и подходы Банка России // Платежные и расчетные системы: изд. Банка России.Вып. 22. М., 2010. С. 7.
• [11] СЗ РФ. 5 августа 2013 г. № 31, ст. 4255.
• [12] Обязанность по разработке данного вида документа законом не предусмотрена. Темне менее, но инициативе Банка России трижды (2001, 2008 и 2011 гг.) принимали подобныйдокумент. Последний раз на данный момент Стратегия была утверждена Заявлением Правительства РФ и Банка России от 5 апреля 2011 г. № 1472п-П13, 01−001/1280 «О Стратегииразвития банковского сектора Российской Федерации на период до 2015 года» // ВестникБанка России. 20 апреля 2011 г. № 21.
• [13] СЗ РФ. 30 июня 2014 г. № 26 (часть I), ст. 3378.
• [14] Малько А. В., Гайворонская Я. В. О роли федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» в правотворческой политике // Государство и право.2015. № 11. С. 30.
• [15] Е. Н. Пастушенко говорит о четырех видах правовых актов, издаваемых Банком России: нормативных, правоприменительных, интерпретационных и договорных. См.: Пастушенко Е. II. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации: финансово-правовые аспекты теории / под ред. Н. И. Химичевой. Саратов: Изд-во ГОУ В ПО «Саратовскаягосударственная академия права», 2006. С. 272.
• [16] Е. Н. Пастушенко относит такого рода акты (по крайней мере, Основные направленияединой государственной денежно-кредитной политики) к результатам «доктринальной деятельности» Банка России. См.: Пастушенко Е. Н. Указ. соч. С. 257.
• [17] URL: http://www.cbr.ru/finmarkets/files/development/opr_1618.pdf (дата обращения:13.07.2016).
• [18] Заявление Правительства РФ и Банка России от 5 апреля 2005 г. № 983п-П13,01−01/1617 «О Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на периоддо 2008 года» // Вестник Банка России. 13 апреля 2005 г. № 19.
• [19] Вестник Банка России. 23 марта 2013 г. № 19.
• [20] URL: http://www.nspk.ги/ир1оас1/с1ос5/Утверждеиная%20Стратегия%20развития%20ПСПК₀₉%2002%2015.pdf (дата обращения: 13.07.2016).
• [21] Алексеев С. С. Общая теория права. В 2 т. Т. 1. М., 1981. С. 98. С. С. Алексеев во времена написания цитируемого труда был последовательным «нормативистом» (с точки зренияправопонимания).
• [22] Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности. 2-е изд. С. 243.
• [23] Талапина Э. В. Принцип транспарентности в публичном праве // Государство и право.2015. № 5. С. 41.
• [24] Скурко Е. В. Принципы права: монография. М.: Ось-89, 2008. С. 22—23.
• [25] Лившиц Р. 3., Никитинский В. И. Принципы советского трудового права // Советскоегосударство и право. 1974. № 8. С. 38; Я вин Л. С. Общая теория права. Л., 1976. С. 155—156.
• [26] Дробышевский С. А., Тихонравов Е. Ю. К критике теоретических представлений о понятии и видах юридических принципов в отечественном правоведении // Правоведение. 2014.№ 1. С. 75.
• [27] Витрук Н. В. Указ. соч. С. 135.
• [28] Рождественская Т. Э. Указ. соч. С. 181.
• [29] Первая публикация: СЗ РФ. 3 декабря 2007 г. № 49, ст. 6047.
• [30] Первая публикация: СЗ РФ. 6 мая 2002 г. № 18, ст. 1720.
• [31] Первая публикация: СЗ РФ. 2 августа 2010 г. № 31, ст. 4194.
• [32] Первая публикация: СЗ РФ. 3 декабря 2001 г. № 49, ст. 4562.
• [33] Первая публикация: СЗ РФ. 29 июля 2002 г. № 30, ст. 3028.
• [34] Первая публикация: СЗ РФ. 30 декабря 2013 г. № 52 (часть I), ст. 6987.
• [35] Первая публикация: СЗ РФ. 5 июля 2010 г. № 27, ст. 3435.
• [36] Первая публикация: СЗ РФ. 20 июля 2009 г. № 29, ст. 3627.
• [37] Первая публикация: СЗ РФ. 3 января 2005 г. № 1 (часть I), ст. 41.
• [38] Первая публикация: СЗ РФ. 11 декабря 1995 г. № 50.
• [39] Первая публикация: СЗ РФ. 30 июля 2007 г. № 31, ст. 3992.
• [40] Первая публикация: СЗ РФ. 14 февраля 2011 г. № 7, ст. 904.
• [41] Первая публикация: СЗ РФ. 12 декабря 2011 г. № 50, ст. 7356.
• [42] Первая публикация: СЗ РФ. 28 ноября 2011 г. № 48, ст. 6726.
• [43] Первая публикация: СЗ РФ. 3 января 2005 г. № 1 (часть I), ст. 44.
• [44] Первая публикация: СЗ РФ. 4 ноября 2013 г. № 44, ст. 5632.
• [45] Первая публикация: СЗ РФ. 20 июля 2015 г. № 29 (часть I), ст. 4348.
• [46] Архипов А. П. Развитие страхового надзора в России // Право страхового надзора.2015. № 2. С. 13.