Роль государства в становлении и развитии предпринимательства

После изучения данной главы студент должен:

знать

• • характер и мотивы поведения и принятия решений, как отдельными субъектами рыночных отношений, так и государственными институтами;
• • назначение и направление государственного регулирования предпринимательской деятельности;

уметь

• • анализировать и оценивать современную экономическую политику государства, социальную специфику экономических систем и многообразие их региональных проявлений;
• • самостоятельно изучать законы и нормативные документы по регулированию п рсд и рин иматсл ьской дсятел ьности;

владеть

• • навыками анализа основных проблем экономики общественного сектора;
• • методами оценки эффективности государственных программ поддержки и развития предпринимательства.

Государственно-частная форма предпринимательской деятельности

Требуется серьезная работа по совершенствованию управления предприятиями, в акционерном капитале которых преобладает доля государства. Это явление абсолютно новое, потому что из отечественного социалистического прошлого нет возможности взять хотя бы контуры модели управления. Здесь нужно изучить опыт развитых стран, в ряде которых существуют предприятия со смешанной формой собственности. Если опыт положителен, то какие-то элементы можно позаимствовать с адаптацией к российской специфике.

В экономической литературе принято рассматривать три варианта модели управления государственными долями собственности в акционерных обществах.

• 1. Американская модель. Наибольшее распространение получила в США и странах, которые имеют незначительную долю государства в производственном секторе. Главная характеристика модели: передача государственных пакетов акций в контрактное управление частным управляющим компаниям. Кроме того, как особая организационная форма управления государственной собственностью существуют так называемые публичные корпорации, которые подчинены отраслевым департаментам и министерствам. Капитал таких корпораций не делится на акции, и они полностью находятся в собственности государства.
• 2. Итальянская модель. Характерна для стран с высокой долей государственной собственности. Основная форма управления государственными долями в этой модели связана с созданием многоотраслевых государственных холдинговых компаний (межведомственных комитетов по экономическому и промышленному планированию), подчиненных непосредственно министерству государственного имущества. Ниже по вертикали располагаются государственные холдинговые компании второго уровня, которые участвуют в акционерных капиталах отраслевых холдинговых компаний, а через них или напрямую — в акционерных капиталах конкретных производственных компаний, для которых характерна смешанная (с участием государства) акционерная собственность.
• 3. Смешанная модель управления государственными долями собственности в акционерных обществах используется в таких странах, как Великобритания, Германия и Франция. В разных странах она имеет свои особенности.

В Великобритании распространены преимущественно публичные корпорации. Акционерные общества с исключительным участием государства и смешанные акционерные общества встречаются относительно редко. Широко используется система контрактов частных компаний на управление государственным имуществом.

В Германии чаще всего встречаются акционерные общества с исключительным участием государства и смешанные акционерные общества (публичные корпорации единичны). Широко используется форма холдингов со смешанным участием частного капитала и государства. Деятельность данных акционерных обществ с федеральным участием регулируется федеральными отраслевыми министерствами, деятельность обществ с участием земель — министерствами финансов земель.

Во Франции широко используются как форма публичных корпораций, так и акционерные общества с исключительным участием государства и смешанные акционерные общества. Широко распространена также форма холдингов со смешанным участием частного капитала и государства. В схеме управления государственными долями действует сложная перекрестная система государственных органов, регулирующих деятельность конкретных акционерных обществ с контрольным государственным участием^[1].

Учитывая опыт Запада, нужно иметь в виду, что появление и функционирование смешанной собственности происходило в России и западных странах по разным причинам и различным схемам. В развитых странах переходят в случае необходимости от частной собственности к государственной или смешанной. В нашей стране, наоборот, идут от государственной к частной и смешанной. Кроме того, поскольку приватизация осуществлялась насильственно, без учета экономических резонов, предприятия со смешанной собственностью не всегда экономически целесообразны, что находит отражение в их реальной практической деятельности.

Одни из них, формально считаясь предприятиями со смешанной собственностью, по сути, т. е. по форме присвоения результатов деятельности, являются практически государственными (например, ОАО «Газпром», в котором государство даже не имеет контрольного пакета, но вся деятельность монополиста осуществляется в интересах мажоритарного собственника или, как минимум, с учетом этих интересов). В то же время можно найти многочисленные примеры, когда государство, имея контрольный пакет компании, никак не реализует свое право собственности, не получает дивидендов и участвует в управлении компании формально, имея в совете директоров своих представителей, которые не только не занимаются текущей управленческой деятельностью, но даже не влияют на стратегию развития компании.

Причины появления смешанной формы собственности в России связаны со спецификой как приватизации, так и структуры народного хозяйства. Часть акций приватизируемых предприятий была просто не выкуплена и по разным причинам не представляет сегодня интереса для частного капитала. Об этом свидетельствуют безуспешные попытки Федерального агентства, но управлению государственным имуществом (Росимущества) избавиться от значительной части пакетов акций предприятий со смешанным капиталом.

Значительную роль в появлении смешанной собственности играет проблема национальной безопасности. Прежде всего, речь идет о предприятиях, связанных с оборонно-промышленным комплексом либо вопросами экономической безопасности страны. Подавляющая часть командной экономики России принимала участие в ВПК. И если сами оборонные предприятия не подлежат приватизации, то многие их смежники переданы в частные руки, и удержать их в рамках нужной для национальной безопасности специализации можно было только под воздействием государства. Здесь возникают три возможных варианта: выгодный государственный заказ, закрепление за государством определенного пакета акций, достаточного для контроля, либо «золотая акция» в руках государства. Третий вариант является особой формой участия государства в управлении акционерными обществами. «Золотая акция» не предоставляет ее владельцу никаких имущественных прав, но дает право вето при принятии общими собраниями акционеров решений по ключевым вопросам функционирования АО. К таким вопросам относятся:

• — внесение изменений и дополнений в устав ОАО или утверждение устава общества в новой редакции;
• — реорганизация ОАО;
• — ликвидация ОАО, назначение ликвидационной комиссии, утверждение промежуточного и окончательного ликвидационных балансов;
• — изменение уставного капитала ОАО;
• — совершение ОАО крупных сделок.

Нс меньшую роль при определении хозяйствующих субъектов, в уставном капитале которых государство стремится иметь контролирующий пакет акций, играет высокая энергоемкость отечественного производства. Отсюда повышенный интерес государства к отраслям топливно-энергетического комплекса и стремление участвовать в капитале этих отраслей. В данном случае речь также идет о проблемах государственной безопасности.

Свою роль в формировании смешанной формы собственности сыграл и колоссальный уровень монополизации, доставшийся в наследство от социалистической экономики. Если приватизируемую монополию нельзя было по каким-то причинам разукрупнить, то мог появиться государственный пакет акций, чтобы как-то контролировать ее деятельность.

Теоретически, можно обнаружить еще две причины появления государственного пакета акций. Государство могло придержать пакет для последующей продажи его найденному стратегическому инвестору либо придержать продажу своей доли в ожидании, что курс акций данной компании поднимется, и получить дополнительный доход. Но вряд ли эти причины в нашей стране играли действительно существенную роль.

Вполне естественно, что появление новой формы собственности требовало создания нормативных документов, регламентирующих ее функционирование, разработки соответствующего управляющего механизма. Прежде всего, нужна была нормативная база, но представительству интересов государства в акционерных компаниях с государственным участием. На первых порах институт государственных представителей был, наверное, правильным решением для действий в каком-то переходном периоде, но останавливаться на этом было нельзя. Эффективность его с точки зрения реализации интересов общества крайне мала.

Государство управляет своими акциями посредством участия своих представителей в совете директоров АО. Это в основном руководящие работники правительства. Для деятельности этих государственных служащих характерны нерегулярность участия в работе органов управления АО и, как правило, отсутствие профильной профессиональной подготовки, т. е. незнание предмета управления. Практически отсутствует мотивация для соблюдения государственных интересов. Они предпочитают проводить по отношению к руководству компании политику дружественного нейтралитета. Более того, они в ряде случаев наносят ущерб государству, голосуя за решения, принимаемые заведомо не в пользу стороны, интересы которой они должны представлять, более того — бороться за них.

На практике встречались ситуации, когда государственные представители голосовали от имени государства на собрании акционеров АО за вторичную эмиссию акций. Это без согласования с соответствующими государственными органами уже само по себе является серьезным проступком. Но все это усугублялось тем, что они не использовали своего преимущественного права как акционера на выкуп дополнительно выпускаемых акций. В результате доля государства в уставном капитале значительно сокращалась, в крайних случаях вплоть до полной потери контроля над АО.

В результате не могла не возникнуть идея о необходимости создания института профессиональных представителей интересов государства, для которых эта деятельность должна быть единственной и основной. Соответственно, они должны обладать необходимыми профессиональными знаниями и практическими навыками, необходимыми для данной работы, а деятельность их должна быть регламентирована соответствующими нормативными документами.

Несмотря на негативное отношение некоторых теоретиков и большинства практиков к смешанным формам собственности, они далеко не исчерпали свой потенциал, и при грамотном управлении могут иметь значительное распространение.

Другой механизм также представляется весьма перспективным — это передача государственного пакета акций в доверительное управление на основе проведения конкурсов за получение этого права. Первоначальной базой такого подхода стал Указ Президента РФ от 9 декабря 1996 г. № 1660 «О передаче в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации». В нем определено, что общим условием передачи пакетов в доверительное управление являются итоги конкурса па право заключения договора доверительного управления акциями. Доверительный управляющий не имеет права распоряжения переданными ему акциями. В договоре указываются ограничения действий доверительного управляющего, но важнейшим аспектам функционирования АО. К числу вопросов, по которым доверительный управляющий обязан согласовывать с доверителем свою позицию, отнесены реорганизация и ликвидация АО, изменение его учредительных документов и уставного капитала, эмиссия ценных бумаг, осуществление крупных сделок, участие в других АО, утверждение годовых отчетов.

Вопрос, естественно, в значительной степени касается кадров. Российское правительство осуществляет подготовку топ-менеджеров для управления оставшимися у государства структурами. Существует президентская программа подготовки управленческих кадров.

Вполне резонно ставить центральный вопрос реализации государственной доли собственности на предприятиях со смешанным капиталом в виде регулярного получения дивидендов. По этому поводу достаточно жестко высказывается Г. Мальгинов: «Целесообразно жестко контролировать выплату дивидендов посредством специального выделения этих выплат на открытые в принудительном порядке счета (вменить в обязанность территориальным органам федерального казначейства или территориальным учреждениям ЦБ РФ отслеживать поступление средств на них, возложив контроль на МНС РФ^[2], как вариант можно реализовать то же в Сбербанке РФ с некоторыми комиссионными в его пользу). Непоступление дивидендов на данные счета в течение шести месяцев по окончании финансового года должно служить для органов Мингосимущества РФ^[3] и отраслевых ведомств автоматическим сигналом о неблагополучии на курируемых ими предприятиях. Отсутствие дивидендных выплат в течение двух-трех лет подряд должно вести к автоматическому принятию ряда решений по более активному вмешательству государства в функционирование АО. Можно предложить замену представителя государства и руководства предприятия, проведение аудиторской проверки, ограничение его финансовой самостоятельности или досрочную продажу (при взаимодействии с органами по несостоятельности и финансовому оздоровлению предприятий). По мере оздоровления предприятие должно функционировать в обычном режиме»^[4].

Нельзя не согласиться с процитированным автором. Собственным имуществом нужно управлять и требовать от своих представителей неукоснительного соблюдения реализации собственных интересов. В противном случае необходимы механизмы ответственности по отношению как к представителям государства в данном АО, так и к партнерам по бизнесу. Особенно важно обеспечить второе.

В литературе практически всегда речь идет об ответственности представителей государства, но почти не звучит проблема ответственности обладателей негосударственного пакета акций, которые в большинстве случаев являются ключевыми фигурами на предприятиях со смешанной собственностью. Их действия, противоречащие интересам государства, в существующей практике не имеют адекватного механизма ответственности. Нужно как можно быстрее создать нормативную базу, в соответствии с которой партнеров государства по бизнесу можно было бы привлекать к ответственности в случаях, когда они своими действиями наносят материальный ущерб своему сособсгвеннику. Проблема эта для мировой, да и отечественной практики не нова. Речь идет о механизмах компенсации урона, нанесенного кому-то из акционеров менеджментом корпорации либо другими акционерами. Но в данном случае нужны нормативные документы, учитывающие специфику отношений государственной и частной собственности.

Следует особо выделить объединения предприятий, в состав которых входят организации не только разнопрофильные по роду деятельности, но и разных форм собственности. Правда, не все специалисты склонны относить такие формы объединений к смешанной собственности. Ученые МГУ считают, что это особая разновидность собственности — комбинированная: «Современная экономика в поисках эффективного функционирования и реализации предпринимательских проектов приводит к объединению различных форм собственности при сохранении каждой из них своего особого содержания. В результате образуются комбинированные формы. К ним могут быть отнесены совместные предприятия, холдинги, финансово-промышленные группы, концерны, тресты с концентрацией и спецификацией некоторых правомочий (управление, распределение дохода и распоряжение имуществом). В объединениях могут участвовать частные, государственные и другие формы без утраты своего базового качества.

При образовании комбинированных форм каждый их участник, представляющий ту или иную форму собственности, делегирует такой объем своих полномочий, который не ведет к утрате базового качества каждой из форм собственности. Если же имеет место утрата базового качества, то происходит преобразование форм собственности"^[5].

Казалось бы, утверждение справедливое, но логичнее собственнический статус указанных объединений называть разновидностью смешанной формы собственности. При создании объединений предполагается, что они функционируют как единый хозяйственный организм, и сохранение базового качества при эффективном функционировании просто невозможно, поскольку должно произойти переплетение пучков собственности, а в противном случае возникает обособление отдельных элементов системы, и никакого единства, необходимого для эффективного функционирования, невозможно будет достигнуть. Нельзя, входя в систему, сохранить в полной степени свои базовые качества.

Доказывать преимущества, которые дают объединения входящим в него предприятиям, нет необходимости, поскольку это достаточно очевидные истины. Но относительно нашей экономики имеет смысл обратить внимание и на тот факт, что в данных объединениях получают возможность полнокровного существования предприятия, которые были не в состоянии вести экономическую деятельность в одиночку, поскольку создавались как звенья технологической цепочки, разрушенной приватизацией.

• [1] Управление государственной собственностью: учебник / под ред. В. И. Кошкина. М, 2002. С. 379−380.
• [2] Ныне — Федеральная налоговая служба (ФНС России). — Прим. ред.
• [3] Ныне — Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество). — Прим. ред.
• [4] Малъгинов Г. Участие государства в управлении корпоративными структурами в России // Вопросы экономики. 2000. № 9. С. 31.
• [5] Курс экономической теории: учеб, пособие / под ред. А. В. Сидоровича. М., 2001.С. 447.