Направления стратегического реформирования налогового режима нефтяной отрасли в России

В условиях высокой неопределенности геополитической обстановки, секторальных санкций, высокой волатильности цен на нефть и курса рубля, значительной зависимости бюджета страны от нефтяных доходов стратегическое реформирование налогового режима в нефтяном секторе представляется весьма сложным. Как показано выше, накануне падения цен и введения секторальных санкций в 2014 г. был принят Закон № 366-Ф3^[1], реализация которого позволила решить ряд важных для России вопросов: сделать НДПИ главным источником поступлений нефтяных доходов в бюджет, тем самым сместив значительную часть налоговой нагрузки с экспортеров топлива на добывающие предприятия; увеличить транспарентность налоговой системы, сократив кросссубсидирование добычи и переработки.

Однако на повестке дня остаются и становятся все острее стратегические проблемы реформирования налоговой системы. В основе Закона № 366-ФЗ продолжают оставаться налоги с валовых показателей — выручка от добычи, переработки, экспорта, зависящие от мировых цен на нефть. Такая налоговая система позволяет относительно эффективно администрировать налоги, наполнять бюджет, однако не мотивирует развивать инвестиционный потенциал самих компаний, обеспечивать связь финансовых результатов компаний и величины уплаченных ими налогов.

Возможность и целесообразность более тесной привязки налоговой системы к финансовым результатам нефтяных компаний, широко применяемая в развитых странах, рассматривается в России давно: концепция налога на добавленный доход (НДД) и налога на финансовый результат (НФР) была внесена на рассмотрение Государственной Думы еще в 1997 г. В течение последующих двадцати лет Дума многократно возвращалась к этому вопросу, однако кардинальные решения приняты не были.

Привязка налоговой системы к финансовым результатам нефтяных компаний позволяет учесть не только получаемый производителем валовой доход (как НДПИ и экспортные пошлины), но и затраты на добычу нефти на конкретном месторождении, так как все характеристики месторождения, в конечном счете, отражаются в получаемом при его разработке доходе. Эти налоги обеспечивают дифференциацию налоговой нагрузки в зависимости от конкретных условий добычи нефти, обеспечивают приемлемый уровень рентабельности даже при высоких затратах, если есть операционная прибыль. В результате не возникает экономических препятствий для разработки нефтяных месторождений, характеризующихся повышенными капитальными, эксплуатационными, транспортными затратами.

Оппоненты такого подхода обычно возражают, что в российской системе налогообложения и сейчас при расчете ставки НДПИ различие в затратах учитывается — посредством коэффициентов. Однако из практики известно, что действующая система недостаточно транспарентна, допускает селективный, «ручной» подход в управлении. В свою очередь, привязка налоговой системы к финансовым результатам, как показывает зарубежный опыт, дает системный прозрачный инструмент:

• — в значительной степени снижает возможности лоббирования при принятии решений о налогообложении конкретного проекта;
• — позволяет не взимать налог вплоть до полной окупаемости капитальных затрат, выстроить последующее налогообложение в соответствии с показателями доходности;
• — стимулирует инвестиции в освоение новых месторождений, а также ТРИЗ и других месторождений с высокими затратами.

Целесообразность стратегических изменений налоговой системы связана также с возрастанием роли высокотехнологичных проектов освоения нетрадиционных запасов нефти, для чего потребуется гибкая поддерживающая налоговая система, стимулирующая повышение уровня нефтеизвлечения на традиционных месторождениях и вовлечение в разработку запасов сланцевой нефти.

Для России важным вопросом является выбор конкретного показателя — НДД или НФР, что связано с использованием разной налогооблагаемой базы и разными возможностями по администрированию налогов при существующей практике применения «креативного» бухгалтерского учета:

• — Первый подход — применение НДД при налоговой базе чистого денежного потока от добычи, предполагает прогрессивную налоговую ставку, зависящую от отношения накопленных доходов к накопленным затратам. Этот подход обеспечивает гибкость налогообложения, рост доли государства в получаемом чистом доходе при росте мировых цен на нефть, применение более низкой ставки налога для месторождений с высокими затратами на разработку.
• — Второй подход (НФР) предполагает использование в качестве налоговой базы финансового результата от добычи и постоянной ставки налога. Он проще в использовании, однако теряет ряд описанных преимуществ первого варианта. Развернутое описание подходов и формулы расчета такого налога предлагаются, в частности, сотрудниками Института экономической политики им. Е. Т. Гайдара^[2].

Несмотря на определенные удобства применения НФР, в России в качестве основного подхода рассматривается введение НДЦ с прогрессивной налоговой ставкой, зависящей от уровня доходности проекта. В пользу введения НДД во многом свидетельствует то, что в настоящее время в России ставка налогообложения финансового результата (налог на прибыль) составляет 20%, что является самым низким показателем среди крупных нефтедобывающих стран, а дополнительные налоги, связанные с финансовым результатом компаний нефтяной отрасли, отсутствуют. Кроме того, НДД:

• • учитывает все рентообразующие факторы и автоматически приводит налоговую нагрузку в соответствие с эффективностью разработки конкретных месторождений;
• • для высокоэффективных проектов обеспечивает прогрессивное изъятие природной ренты в пользу государства;
• • для низкоэффективных проектов формирует необходимые условия реализации;
• • при росте мировой цены на нефть режим НДД обеспечивает повышение доли государства в чистом доходе от добычи нефти; при низких ценах на нефть, высоких затратах доля государства в чистом доходе снижается, обеспечиваются экономические условия для освоения месторождений.

По расчетам сотрудников Института Гайдара, для месторождений на континентальном шельфе применение НДД в сочетании с НДПИ, взимаемым по адвалорной ставке 5%, и нулевой ставкой экспортной пошлины при цене на нефть 60 долл./барр. уже повышает размер налоговых изъятий с 54,3% от чистого дохода до 64,5%. При этом обеспечивается необходимая доходность инвестиций для инвестора¹.

В последние годы предприняты реальные шаги по разработке и внедрению НДД. В июне 2015 г. Правительством было дано поручение Минфину и Минэнерго до 1 июня 2016 г. представить предложения по введению в пилотном режиме на новых месторождениях НДД.^[3][4] Поручение было выполнено, основные участники рынка его одобрили и следующим этапом стала Подготовка законопроекта, предусматривающего введение НДД с 1 января 2017 г. Однако Закон пока не принят, хотя есть все основания предполагать, что это произойдет в ближайшее время^[5].

В настоящее время все основные параметры новой налоговой системы согласованы. К ним относятся: периметр пилотных проектов, налогооблагаемая база, ставка НДД, новая формула расчета НДПИ. Так, законопроект предусматривает добровольный переход на НДД для двух групп пилотных проектов. Первая группа — это новые месторождения (гринфилды) в новых регионах. Вторая группа — зрелые месторождения (браунфилды) в Западной Сибири с совокупной добычей по всем месторождениям не более 15 млн тонн нефти в год. Ставка НДД согласована в размере 50% от доходов с продажи нефти за минусом расходов. Налогооблагаемой базой для расчета НДД предлагается расчетный денежный поток от операционной и инвестиционной деятельности по разведке и добыче, при этом действующий порядок исчисления налога на прибыль корректируется: НДД вычитается из базы налога на прибыль. Проект Закона предусматривает также:

• — сохранение НДПИ, но сокращение его ставки, при этом его расчетная формула «поглощает» экспортную пошлину;
• — нулевую ставку экспортной пошлины для новых месторождений,
• — индексацию убытков по НДД.

В настоящее время на участие в пилотном проекте по переводу месторождений на НДД уже поданы заявки на половину предусмотренного проектом объема. Среди первых компаний — «Газпромнефть», «ЛУКойл», «Сургутнефтегаз» и «РуссНефть». Все месторождения расположены в Западной Сибири, их совокупная добыча составляет около 7 млн т нефти в год^[6].

Несмотря на то, что Законопроект уже принципиально согласован основными заинтересованными сторонами, у перехода на НДД есть оппоненты. Поэтому для рассмотрения возможных последствий такого перехода целесообразно использовать SWOT-анализ, позволяющий в концентрированном виде выделить сильные и слабые стороны принимаемого решения, сопровождающие его угрозы и возможности (табл. 77).

Таблица 77.

SWOT-анализ последствий введения НДД в России.

Источник: составлено А. 3. Бобылевой.

Следует также отметить, что в условиях высокой волатильности цен на нефть достоверность прогнозирования доходов компаний и бюджета страны снижается: даже незначительные корректировки налогообложения могут дать малопрогнозируемые результаты. Данное обстоятельство наряду с проведенным SWOT-анализом демонстрирует, что увеличение сроков рассмотрения и согласования Законопроекта — объективный процесс. В случае его принятия основными задачами должны стать:

• • корректировка контрольно-учетной системы операционных, инвестиционных, финансовых результатов и регламентов администрирования налогов;
• • систематический мониторинг пилотных проектов и оценка результатов перехода на новую систему;
• • системная корректировка параметров НДД на основе выявленных в процессе мониторинга пилотных проектов недостатков.

Выводы

• 1. Действовавший в России с начала XXI в. налоговый режим в нефтяной отрасли дал определенный положительный результат: произошло увеличение добычи и переработки нефти, повысилась наполняемость бюджета и доходы от экспорта. Последние законодательные изменения реализовали концепцию снижения экспортных пошлин и компенсации выпадающих доходов государственного бюджета путем повышения ставки НДПИ, увеличили стимулирующую роль акцизов, что сделало налоговую систему более транспарентной.
• 2. В то же время в основе налогообложения в России остаются налоги с валовых показателей (выручки от добычи и переработки, экспорта), которые не обеспечивают связь финансовых результатов компаний и величины уплаченных ими налогов. Поэтому важной составляющей стратегии реформирования налогового режима России может стать введение налога на добавленный доход (НДД), который позволяет связать выплату налогов и финансовые результаты нефтяных компаний. Его преимущества доказаны многолетним опытом применения за рубежом.
• 3. В условиях волатильности цен на нефть, действия санкций против России снижается достоверность прогнозирования доходов компаний и бюджета страны, последствий налогового маневра. Поэтому угрозы для России, в которой бюджет в значительной степени зависит от нефтяных налогов, при резком налоговом маневре представляются очень серьезными. В связи с этим Законопроект предполагает не резкий налоговый маневр, а апробацию перехода на НДД на пилотных проектах.
• 4. Принятие Закона об НДД, намеченное на 2017 г., является лишь этапом в стратегическом реформировании системы налогообложения. В случае его принятия должны быть введены изменения контрольноучетной системы для успешного администрирования налогов, обеспечен регулярный мониторинг пилотных проектов, осуществляться системная корректировка параметров НДД. Долгосрочные целевые ориентиры развития нефтяной отрасли и дорожная карта перехода на НДД должны исключить возможность частых и бессистемных корректировок законодательства, дать возможность как компаниям, так и государству строить планы на перспективу.

• [1] Федеральный закон № 366-ФЗ от 24.11.2014 г. «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_171 242/
• [2] Бобылев Ю. Н., Идрисов Г. И., Синельников-Мурылев С. Г. Экспортные пошлинына нефть и нефтепродукты: необходимость отмены и сценарный анализ последствий.М.: Издательство Института Гайдара, 2012. С. 33.
• [3] Там же.
• [4] Поручение Правительства РФ № ДМ-П9−59пр от 26 июня 2015 г. (п. 3).
• [5] Текслер А. Интервью. По законопроекту об НДД мы находимся в конце пути. URL: http: //www.finrnarket.ru/interview/?id=4 594 612
• [6] Вести. Экономика. Прямой эфир 25.08.2017. 15:53. URL: http://www.vestifinance.ru/articles/90 124; Текслер А. Интервью. По законопроекту об НДД мы находимся в концепути. URL: http://www.finmarket.ru/interview/?id=4 594 612