Образование политических партий в США

Первые попытки изменить структуру американских фракций, соединив с ними действующие в обществе организации, были предприняты ещё в колониальный период и на начальном этапе обретения независимости. Но деятельность политических клубов, корреспондентских комитетов и демократических обществ не привела, да и не могла тогда привести к полному объединению их с фракциями, изменению структуры последних и образованию современных политических партий, учитывая узкую социальную и электоральную базу фракций. Как справедливо отмечает М. Я. Острогорский, описывая тот период партийной истории: «Избирательная борьба скорее вызывала возникновение групп, образовавшихся на основе местного и личного соперничества, чем возникновение партий, ясно различающихся по своим принципам и программам».^[1]

Местные, ещё стихийные организации сторонников фракций федералистов и республиканцев начали возникать в 1790-х гг. в связи с необходимостью организации выборов на конкретных избирательных участках и в конкретных избирательных округах. «Так как количество кандидатов превышало установленное число мандатов, чтобы наметить кандидатов… прибывшие из различных местностей делегаты объединялись между собой. Но эти собрания были нерегулярными, и очень часто представительство мест на них не являлось ни полным, ни прямым. Кроме того, принятые на них решения никому не представлялись, не были ни для кого обязательными, и ни избиратели, ни кандидаты не считали себя связанными сделанными „намечаниями“ (nominations). Часто первоначально отвергнутые соискатели избирательных мандатов тем не менее не снимали своих кандидатур и выдвигали их непосредственно перед избирательным корпусом.»^[2] Итак, первые стихийные попытки создать подобие низовых партийных организаций вызвали большие затруднения. К этому стоит добавить отсутствие оперативной связи между фракцией и представителями избирателей на местах, а также между избирателями одного участка, проживающими может быть и неподалёку, но разобщёнными, например, осенней распутицей (а выборы производились преимущественно осенью).

Тогда были предприняты попытки создания избирательных организаций на уровне штатов. Действительно, если в силу указанных причин затруднительно собрать всех избирателей штата, то согласовать кандидатуру губернатора или выборщиков президента можно, собрав депутатов этих избирателей, которые уже представлены в законодательном собрании штата. Учтём, что в США президент избирается не прямым голосованием, а коллегией выборщиков, избираемыми по штатам, отсюда центр предвыборной деятельности партий всегда находился и находится на уровне партийных организаций штатов. Так родилась идея предвыборных собраний конгрессменов по штатам с целью номинации кандидатов — кокусов штатов. Такие собрания обычно проводились в одном из помещений законодательного собрания штата, а списки кандидатов (proclamation), подписанные всеми присутствовавшими сенаторами и членами палаты представителей отправлялись избирателям штата.

Следующим шагом в развитии партийной организации стали конусы конгресса — закрытые собрания всех представителей данной фракции в Конгрессе. Первый кокус конгресса был проведён федералистами в 1794 г. с целью согласования позиции фракции в противостоянии республиканцам при ратификации договора с Англией (так называемого договора Джея)^[3]. Начиная с выборов 1796 г. практика проведения кокусов конгресса с целью выдвижения кандидатов применялась обеими соперничавшими фракциями.

Система кокусов исправно служила нарождавшимся партиям до 1800 г. Но в избирательную кампанию 1800 г. она подверглась критике как рядовых избирателей, так и СМИ. В прессу попало сообщение, что на кокусе у республиканцев присутствовало 43 человека, а у федералистов — всего тридцать. Общество неожиданно обнаружило, что судьбу выборов фактически решают на закрытых кокусах несколько десятков человек партийной элиты. Деятельность партийных кокусов стала осуждаться и рядовыми партийцами и партийными активистами. Само название «кокус» приобрело негативное звучание. В этих условиях фракционное руководство стало уделять гораздо большее внимание не проведению закрытых кокусов, а созданию организаций избирателей на местах, в графствах и городах.

Выход из затруднительного положения, которое было связано с обвинением обеих фракций в недемократичности и закрытости от общества, был найден в организации конвентов. Уже в 1800 г. республиканцы в каждом графстве бастиона своей партии — штата Виргиния создали локальные избирательные комитеты, а кокус штата утвердил список кандидатов не ранее, чем был пополнен активистами партии, то есть стал первым представительным генеральным комитетом. Это собрание стало пробным шаром в длительном опыте проведения партийных конвентов. Термин «конвент» по американской традиции употреблялся для обозначения собрания граждан, делегированных из разных мест, то есть делегатского собрания. Генеральный комитет Виргинии не только проводил конвент по выдвижению кандидатов в выборщики, но и организовывал агитацию за них, направлял деятельность локальных комитетов. В том же году в одной из гостиниц Филадельфии была создана первая, пока ещё временная, и только с целью координации работы по выборам президента штаб-квартира партии?¹

Однако это были ещё не постоянные, не устойчивые, не проверенные опытом партийные институты. Замена кокусов конвентами происходила достаточно долго. «Народная инертность, могущество привычки и престиж правления лидеров ещё некоторое время, — как метко заметил Острогорский, — сопротивлялись растущему демократическому течению». Если первый временный, стихийно проведённый конвент, имевший смешанный состав (члены кокуса плюс делегаты-активисты партии — так называемый смешанный конвент) состоялся в 1800 г., то первый постоянный, «чистый», состоявший только из делегатов (делегатский конвент), был организован в Пенсильвании только в 1817 г. Следует заметить, что переход к системе конвентов не отменил систему кокусов. Кокусы, несмотря на критику их избирателями и в прессе, продолжали свою деятельность.

В 1824 г. конституционность кокусов обсуждалась в сенате. Противники системы кокусов утверждали, что эта система нарушает основной принцип демократии: власть должна исходить от народа; кокусы же преподносят избирателям готовое решение. Кроме того, выдвижение кокусами (представительной властью) кандидатур выборщиков президента (исполнительной власти) нарушает принцип разделения властей и системы сдержек и противовесов, заложенной в конституции. Защитники кокусов утверждали, что список, утверждаемый на заседании кокусов, носит рекомендательный характер, помогает народу сделать выбор между рекомендациями разных партий, что не нарушает конституции. Несмотря на то, что сенаторы ограничились лишь обсуждением и никакого решения принято не было, судьба кокусов как неде-^[4]

мократических партийных органов, служащих олигархизации партий и поддерживающих аристократические устремления элиты, была решена. Интересно отметить, что наивысший подъём критики избирателями системы кокусов пришёлся на первую половину 1820 гг., когда начался переход к всеобщему голосованию (разумеется, избирателей мужского иола). Беспристрастная история партий зафиксировала, что последний законодательный кокус действовал в штате Нью-Йорк до 1824 г.^[5]

Система конвентов, по крайней мере, в период избирательной кампании служила стабилизации партийной структуры, более чёткому разделению её по уровням и закреплению определённых форм партийной работы. Именно тогда, в 1820 гг., внутри нарождавшихся американских партий начала складываться постоянная многоуровневая организация, которая присуща современным так называемым «большим» партиям (сегодня это Демократическая и Республиканская). Первый уровень этой системы образует собрание избирательного участка, которое избирает делегатов на конференцию графства. Конференция графства избирает делегатов на конференцию избирательного округа. Последняя делегирует на конференцию штата. Наконец, конференция штата избирает делегатов на национауьный съезд партии. Национальный съезд, или конвент в узком смысле слова, утверждает кандидатуры президента и вице-президента от данной партии.^[6] Первой использовала все уровни системы конвентов от избирательного участка до общенационального была партия антимасонов, которая провела национальный конвент, состоявший из 114 делегатов в Балтиморе в 1831 г. Её примеру последовали «большие» партии: виги провели национальный конвент, на который было избрано 156 делегатов, представлявших 18 штатов и округ Колумбия, в декабре 1831 г., а республиканские демократы — в мае 1832 г. Все первые национальные конвенты прошли в Балтиморе. Национальные конвенты партий вигов и республиканских демократов выдвинули на конкурсной основе кандидатов на должности президента и вице-президента.

Второй частью нарождавшейся организации американских партий стала уже упоминавшаяся нами «система распределения добычи», суть которой заключалась в «вознаграждении друзей и наказании врагов». Чтобы оценить масштабы применения этой системы ее основателем Э. Джексоном, отметим, что только в первый год своего прези;

дентства (1829) он уволил более двух тысяч государственных служащих, передав их должности своим однопартийцам, помогавшим ему прийти к власти. За все предыдущие годы существования республики (с 1787 г.) все шесть президентов-предшественников Джексона уволили в общей сложности только 74 служащих.^[7] Система добычи продемонстрировала, что власть, которой так добивались партии, это не только абстракция, а конкретные государственные структуры и, чтобы удерживать эту власть, следует занимать эти структуры, расставляя на самых важных государственных постах своих единомышленников.

Третьим элементом американских партий всегда была система патронажа (боссизма), под которой понималась зависимость карьеры нижестоящего партийного функционера от его начальника, босса. Эта система пронизывала всю партию с низа до верху. На нижнем этаже этой системы от избирательного участка до комитета города или графства, на ее среднем этаже — в комитете штата, наконец, на самом верху — на уровне национального комитета партии везде действовали три категории людей: мальчики (boys), служители (henchmen) и боссы (boss). Мальчики — это рядовые работники партии, выполняющие повседневную, грязную работу: обегают пивные, чтобы собрать избирателей, обходят дома, сами присутствуют на всех собраниях, выполняя любое указание босса. Это не очень образованные люди, работающие в партии не ради карьеры, а ради заработка. Служители — это образованные и хорошо разбирающиеся в общественных отношениях люди. Они являются помощниками босса, отвечают лично перед ним за выполнение его приказов и составляют фактически его клику, так как за свою службу получают вознаграждение из его рук. Чем влиятельнее босс, чем далее он сам продвинулся по карьерной лестнице, тем больше возможностей сделать карьеру у служителей. Босс оказывает протекцию своим служителям, добывает им государственные должности. Он обязан иметь прочные и отлаженные связи с полицией, судами, чиновниками социального обеспечения, бизнесом и даже мафией своей подопечной территории, чтобы вовремя оказывать ту или иную помощь потенциальным избирателям, налаживать с ними доверительные и даже дружеские отношения, чтобы вовремя повлиять на них, предлагая своего кандидата. Он, в свою очередь, также ответственен за выполнение поручений вышестоящего босса. Верхушку системы патронажа составляла система распределения добычи. Здесь главным боссом, или патроном, выступает сам президент.

Четвёртым элементом партийной организации стала система рингов — групп людей (rings), работающих для добычи партийных средств. При этом ринги не чураются ни распределения государственных должностей, ни выгодной продажи участков земли, принадлежащей городу или штату, ни предоставления социальной помощи нуждающимся в обмен за их голоса. Коррупционные скандалы, связанные с деятельностью рингов, периодически потрясают обе ведущие партии США. Особенно большую известность приобрели разоблачения незаконной деятельности штаб-квартиры Демократической партии города Нью-Йорка — Таммани-Холл, которая в конце XIX — начале XX вв. пережила четыре разоблачения в коррупции и подкупе избирателей (в 1870, 1894, 1901, 1909 гг.) и так называемого Газ ринга города Филадельфии — подразделения городского муниципалитета, которое также занималось добыванием голосов для своей партии.^[8] Разница между Таммани-Холлом и Газ рингом состояла в том, что первый действовал в пользу Демократической, а второй — Республиканской партии.

Наконец, пятым элементом американских партий стали команды специалистов по выборам и предвыборные штабы. Так как выборы и, главное, победа на них, стали составлять суть деятельности ведущих партий, то уже в середине XIX в. в партиях появились люди, специализировавшиеся на подготовке и проведении избирательных кампаний, те, которых сегодня называют политтехнологами. Команды из таких людей включались в составы избирательных штабов ведущих партий.

Партии, имевшие в своём составе эти структурные элементы, то есть систему конвентов, которая не исключала системы кокусов (под которыми теперь уже понимали тайные сговоры боссов на любых уровнях), систему «раздела добычи», систему патронажа, систему рингов и систему избирательных штабов и команд, были нацелены на деятельность в период избирательных кампаний. Во время между выборами люди этих структур «работали» гораздо менее интенсивно, обрабатывая потенциальных избирателей и вообще общественное мнение в духе своей партии. Такие партии, создаваемые для победы на выборах, нацеленные на работу с избирателями, были соответственно и организованы. Эти партии, именуемые современниками «партийными машинами» или «машинами для выборов» или «партиями-корпорациями» мы и называем современными американскими политическими партиями Заключение. Итак, становление современных политических партий в США заняло несколько десятилетий партийной истории: с 1800 гг.

до 1850 гг. Мы полагаем, что нет противоречия в том, что эпоха становления современных партий пересеклась с эпохой партий-фракций. Действительно, процесс образования партий из фракций конгресса растянулся на достаточно длительный период. Наиболее интенсивно этот процесс шёл с 1820-е по 1850-е гг., но и здесь нелегко наметить чёткую грань между фракцией, включающую в свой состав кокус, и фракцией, имеющий вне своей структуры систему конвентов. Бесспорно, что за это время заметно изменилась структура и организация партий. С этой точки зрения в развитии американских партий можно выделить три этапа:

• 1. этап партий-кокусов, который длился от зарождения первых кокусов в 1800-х гг. до смены системы кокусов системой конвентов в 1820 гг.;
• 2. этап партий-конвентов, длившийся с 1820 гг. до 1850-х гг;
• 3. этап партий-машин, или современных политических партий американского типа, которые существуют с 1850-х гг.

Разумеется, детали организации американских партий, их деятельность в избирательных кампаниях за последние сто пятьдесят лет претерпели существенные изменения. Например, многие негативные черты, вытекающие из их организации, ведущие американские партии смогли преодолеть, широко применяя систему первичных выборов (primaries). Говоря о современных американских партиях в 1850-х гг., мы имеем в виду наличие у них уже тогда всех организационных признаков как таковых, то есть фракции в конгрессе (то есть парламентских структур), национального руководства (то есть центральных органов партии), комитетов на уровне штатов (региональных структур), округов, городов и графств и местных организаций избирательного участка (локальных структур). Мы имеем в виду заполненность всех возможных ниш партийной деятельности партийными структурами, которые, реагируя на изменение условий партийной деятельности, конечно, не могут не претерпевать тех или иных изменений.

• [1] Острогорский М. Я. Демократия и политические партии. — М., 1997. — С. 298.
• [2] Там же. — С. 298−299.
• [3] Ширяев Б. А. Возникновение политических партий (федералисты и республиканцы в 90-х годах XVI11 в.) / Политические партии США в Новое время. Подред. Н. В. Сивачева. — М., 1981. — С. 86.
• [4] Там же. — С. 98−99.
• [5] строгорский М. Я. Указ. соч. — С. 305.
• [6] Селезнев Л. И. Политическая система США: Учебное пособие. — СПб., 1995.-С. 153−157.
• [7] Острогорский М. Я. Указ. соч. — С. 309.
• [8] Острогорский М. Я. Указ. соч. — С. 346−347.