Внутренняя организация. 
Право европейского союза

Из всех институтов Союза именно Совет обладает наиболее сложным устройством. Ключевыми элементами в структуре Совета являются:

• 1) Комитет постоянных представителей (COREPER);
• 2) Председатель (институт председательства);
• 3) Генеральный секретариат и его руководитель;
• 4) рабочие группы/комитеты (рис. 6.6).

Комитет постоянных представителей {COREPER). В демократическом правовом государстве важнейшие нормативные акты имеют форму закона и принимаются законодательным органом — парламентом. Законодательный процесс продолжителен и включает, как правило, несколько чтений, обсуждение на пленарных заседаниях парламента, проработку законопроекта в комитетах и комиссиях, парламентские слушания и т. д.

Рис. 6.6. Внутренняя организация Совета.

Законодательный орган ЕС — Совет — не имеет постоянных членов. Его сессии, в отличие от парламентских, продолжаются обычно день-два, иногда всего несколько часов. Возникает вопрос: как в подобном случае можно обеспечить высокое качество принимаемых нормативных актов, других решений Союза? Ведь они способны оказать значительное влияние на социально-экономические и другие общественные процессы не только в Союзе, но и за его пределами. С учетом межправительственного состава и существования десятков различных «отраслевых» и «общего» советов, возникает необходимость в постоянно действующем механизме согласования политических интересов, координации межправительственных противоречий, подготовки проектов решений Совета.

Таким механизмом стал возникший уже в 1958 г., т. е. одновременно с началом функционирования ЕЭС, Комитет постоянных представителей, который традиционно обозначают французской аббревиатурой COREPER (фр. Comite des representants permanents). На самом деле с 1962 г. существует два таких Комитета — COREPER I и COREPER II. Последний включает собственно постоянных представителей государств-членов при ЕС. В состав COREPER I входят их заместители. COREPER (и I, и II), в отличие от Совета, является постоянно действующим органом.

В соответствии с пар. 7 ст. 16 ДЕС Комитет постоянных представителей правительств государств-членов отвечает за подготовку работы Совета и за исполнение поручений, которые даются ему Советом (пар. 1 ст. 240 ДФЕС). Любой законопроект, проект любого документа, который вносится на утверждение Совета, поступает сначала на рассмотрение COREPER. Вопросы большой политической важности — в COREPER II; остальные — в первый, на уровне заместителей. Если в рамках COREPER его члены достигли консенсуса — документ включается в часть А повестки дня заседания Совета. В этом случае Совет автоматически утверждает одобренные в COREPER решения без обсуждения. В случае если члены Комитета не пришли к единому мнению по всем пунктам регламента, директивы, иного документа, дискуссии переносятся в Совет и документ включается в часть В сто повестки. Принятие решения в этом случае будет зависеть от расклада голосов, воли и способности национальных министров к компромиссу.

Председатель Совета. Вторым важнейшим компонентом внутренней организации Совета является Председательство (Председатель) (фр. Presidency, President). Хотя оба термина, которые можно переводить и как Президентство (Президент), на равных используются в текстах Договоров и других документов, в дальнейшем изложении преимущественно будет использоваться термин «Председатель».

Кто обладает Председательством в Совете, является его Председателем? Председательство в формациях Совета, за исключением формации по иностранным делам, где председательствует Верховный представитель ЕС по ИДПБ, осуществляют представители государств-членов в Совете согласно системе равноправной ротации, на условиях, установленных в соответствии со ст. 236 ДФЕС. Очередность председательства устанавливается Европейским советом квалифицированным большинством. Соответственно, Председателем является не конкретное должностное лицо, а государство-член. Министр данного государства, а равно его постоянный представитель (заместитель) осуществляет председательские функции на заседаниях Совета и COREPER в этот период. Он формирует повестку дня, устанавливает порядок рассмотрения вопросов и ставит их на голосование, подписывает принятые решения, представляет Совет перед Комиссией, Европарламентом и другими органами Союза. Хотя это нигде формально не закреплено, именно государство-председатель несет ответственность за эффективность работы Совета, является не столько «спикером», сколько координатором всей работы данного органа в соответствующие полгода. Все это делает должность Председателя одновременно ответственной и престижной, к получению которой стремятся и заранее готовятся.

В приложенной к Лиссабонскому договору Декларации об осуществлении председательства в Совете (к пар. 9 ст. 17) уточнено, что председательство в Совете осуществляется коллективно группами из (представителей) трех государств-членов в течение не шести, как ранее, а 18 месяцев. Эти «тройки», или своеобразные управляющие коллегии, формируются на основе равноправной ротации государств-членов с учетом их разнообразия и справедливого регионально-географического представительства. В них входят заранее известные три последовательно сменяющие друг друга каждые шесть месяцев государства, председательствующие в Совете. Они поочередно на срок по шесть месяцев возглавляют «тройки», распределяют между собой управленческие обязанности, вместе разрабатывают полуторагодичную программу председательствования и оказывают поддержку друг другу, обеспечивая стабильность и преемственность в руководстве деятельностью Совета.

Генеральный секретариат. В соответствии с пар. 2 ст. 340 ДФЕС при Совете состоит Генеральный секретариат под руководством Генерального секретаря, назначаемого Советом. Совет простым большинством принимает решение об организации Генерального секретариата.

Насчитывая сначала 30, а ныне уже свыше 2,5 тыс. человек, которые все состоят на гражданской службе ЕС, Генеральный секретариат осуществляет консультативные, вспомогательные и «технические» функции, в частности, обеспечивает «правовую сторону» в деятельности Совета. Для этой цели в его структуре существует самостоятельная юридическая служба.

Генеральный секретарь или другие работники секретариата наряду с Председателем и в соответствии с его инструкциями уполномочены представлять Совет перед Европарламентом.

Рабочие комитеты. Последним важным элементом в структурной организации Совета выступают рабочие комитеты (группы), состоящие обычно из экспертов в соответствующих областях от государств-членов и Комиссии. Они учреждаются COREPER или с его согласия с целью выполнения определенной подготовительной работы или предварительно определенных исследований. Рабочие группы, как и COREPER, несут на себе основную тяжесть нагрузки в процессе подготовки законопроектов, обсуждаемых в Совете, и не только подготовки, но и в фактическом принятии решений. По некоторым данным, именно с рабочими группами связано принятие от 80 до 90% всего исходящего от Совета законодательства Союза.