Федеральные нормативные правовые акты

Нормативные правовые акты, действующие на всей территории Российской Федерации, имеют статус федеральных актов. По юридической силе им присуща определенная иерархия.

Главным источником конституционного права, нормы которого обладают высшей юридической силой, является Конституция РФ, занимающая особое место и являющаяся основным источником отрасли российского конституционного права.

Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны ей противоречить (ет. 15 Конституции РФ).

Конституционно-правовые нормы, содержащиеся в Конституции РФ, являются основополагающими, т. е. предопределяют содержание норм других отраслей права. Именно на их основе принимаются все другие источники права.

Нормы Конституции РФ отличаются широтой содержания, регулируют разнообразный спектр не только политических, но и экономических, социальных, духовных и культурных отношений, поэтому она имеет не только правовое, но и общегражданское значение.

Следующее место по юридической силе в иерархии источников конституционного права России федерального уровня занимают решения, постановления и определения Конституционного Суда РФ, содержащие в себе положения нормативно-доктринального характера.

Конституция предусматривает издание федеральных конституционных законов и федеральных законов.

Российские федеральные конституционные законы отличаются от обычных федеральных законов по: 1) юридической силе; 2) предмету регулирования; 3) порядку принятия; 4) возможности применения Президентом РФ в отношении них отлагательного вето.

Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам, что непосредственно определено в ч. 3 ст. 76 Конституции РФ. Следовательно, в иерархии источников конституционного права федеральные конституционные законы занимают более высокое место, следуя сразу же за федеральной Конституцией и решениями Конституционного Суда РФ.

Согласно ч. 1 ст. 108 Конституции РФ федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Таким образом, перечень федеральных конституционных законов ограничен отсылочными нормами самой Конституции РФ и, следуя логике конституционного регулирования, предметом такого вида законов должны быть наиболее важные вопросы общественного и государственного строя, основ взаимоотношений между личностью и государством.

В соответствии с Конституцией РФ федеральные конституционные законы принимаются по следующим вопросам: ограничение прав и свобод в условиях чрезвычайного положения (ст. 56); условия и порядок введения чрезвычайного положения (ст. 56 и 88); определение режима военного положения (ч. 3 ст. 87); принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта РФ (ч. 2 ст. 65); изменение статуса субъекта РФ (ч. 5 ст. 66); описание и порядок использования государственного флага, герба и гимна России (ст. 70); проведение референдума (п. «в» ст. 84); порядок деятельности Правительства РФ (ч. 2 ст. 114); установление судебной системы Российской Федерации (ч. 3 ст. 118); установление полномочий, порядка образования и деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и иных федеральных судов (ч. 3 ст. 128); созыв Конституционного Собрания (ч. 2 ст. 135).

Федеральный конституционный закон принимается по более усложненной по сравнению с обычным федеральным законом процедуре, предусмотренной непосредственно в Конституции РФ, и считается принятым, если одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (ч. 2 ст. 108), в то время как обычный федеральный закон принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и общего числа членов Совета Федерации (ч. 2 и 4 ст. 105).

В отличие от обычного федерального закона на федеральный конституционный закон не может быть наложено вето Президента РФ. После принятия его палатами Федерального Собрания РФ он подлежит подписанию и обнародованию Президентом РФ в течение 14 дней.

В российской правовой системе создан достаточно оригинальный, нетипичный источник конституционного права — Закон РФ о поправках к Конституции РФ, вносимых в порядке, предусмотренном в ст. 136 Конституции РФ. Такой вид правового акта в Конституции РФ не назван; он был определен в качестве самостоятельной формы Конституционным Судом РФ при толковании ст. 136 Конституции РФ, в которой определено, что поправки к главам 3—8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. По запросу Государственной Думы Федерального Собрания РФ Конституционный Суд РФ, проанализировав эту статью, в Постановлении от 31 октября 1995 г. № 12-Г1 ввел следующее нормативно-доктринальное правило: из установленной Конституцией РФ процедуры принятия поправок к гл. 3—8 Конституции РФ вытекает, что поправки принимаются в форме особого правового акта — закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ. Положение ст. 136 Конституции РФ о том, что поправки принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означает распространение на процедуру принятия поправок требований ст. 108 (ч. 2) Конституции РФ об одобрении данного акта большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. При этом вводится особое условие для вступления поправок в силу, а именно: необходимость их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ; кроме того, должно быть соблюдено положение ст. 134 Конституции, устанавливающей круг субъектов, обладающих правом внесения предложений о поправках к Конституции РФ.

Одним из самых распространенных источников конституционного права являются федеральные законы, которые принимаются по различным вопросам, относящимся к предмету конституционно-правового регулирования, и охватывают все институты конституционного права.

Это, в частности, вопросы основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, непосредственной демократии и системы общественной власти, федеративного устройства, организации государственной власти и местного самоуправления и др.

Перечень федеральных законов — источников конституционного права — строго не определен в Конституции, однако можно встретить немало статей, содержащих отсылку на регулирование определенной сферы отношений именно федеральным законом. Например, согласно Конституции РФ гражданство в Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом (ч. 1 ст. 6), система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ст. 77).

Федеральные законы, на которые осуществляется отсылка, не обязательно являются исключительно источником конституционного права. Например, в соответствии с ч. 3 ст. 36 Конституции РФ «условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона». Федеральный закон, на который имеется отсылка, — источник как конституционного, так и земельного права.

Согласно ч. 2 ст. 47 Конституции РФ «обвиняемый в совершении преступления имеет право на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей в случаях, предусмотренных федеральным законом». Федеральный закон, регулирующий данные вопросы, — одновременно источник конституционного и уголовно-процессуального права.

Следующим за федеральным законом видом источников конституционного права РФ по юридической силе являются нормативные правовые акты Президента РФ, который издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации; акты Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ч. 1—3 ст. 90 Конституции).

К источникам конституционного права РФ относятся лишь отдельные, содержащие именно конституционно-правовые нормы, акты Президента России, и таких актов значительно меньше по сравнению с федеральными законами. По своей правовой природе акты Президента РФ, особенно его указы, близки к закону. Хотя указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам, они не называются в российском основном законе подзаконными актами и не могут быть отменены каким-либо другим органом государственной власти. Их несоответствие Конституции РФ и федеральным законам может быть признано только судом в установленном законом порядке.

Наряду с общей посылкой о возможности главы Российского государства принимать акты — источники конституционного права — имеются случаи, когда возможность Президента РФ осуществлять регулирование по предмету данной отрасли права предусмотрена непосредственно в Конституции РФ и решениях Конституционного Суда РФ.

Согласно ч. 3 ст. 80 Конституции РФ Президент РФ в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. В порядке реализации данных полномочий указами Президента России утверждаются различные доктрины и концепции. Например, Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 была утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года.

В соответствие с Постановлением Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. № 15-П «По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации» для включения в ст. 65 Конституции РФ нового наименования субъекта РФ издается соответствующий указ Президента России о приведении наименования субъекта РФ в тексте Конституции РФ, исходя из решени я субъекта РФ, принятого в установленном порядке. После установления Конституционным Судом РФ процедуры именно в таком порядке указами Президента РФ в ст. 65 Конституции РФ были включены новые наименования ряда субъектов Федерации: Ингушская Республика и Республика Северная Осетия стали именоваться соответственно Республика Ингушетия и Республика Северная Осетия — Алания (Указ Президента РФ от 9 января 1996 г. № 20); Республика Калмыкия — Хальмг Тангч приобрела наименование Республика Калмыкия (Указ Президента РФ от 10 февраля 1996 г. № 173), Чувашская Республика — Чаваш стала Чувашской Республикой — Чувашией (Указ Президента РФ от 9 июня 2001 г. № 679), а Ханты-Мансийский автономный округ получил название Ханты-Мансийский автономный округ — Югра (Указ Президента РФ от 25 июля 2003 г. № 841).

Значительная часть нормотворческих актов Президента РФ, составляющих источник конституционного права, принимается главой Российского государства в порядке реализации им конституционно установленных полномочий.

Источниками конституционного права являются также указы Президента РФ, связанные с символикой власти главы государства (в частности, Указ от 15 февраля 1994 г. № 319 «О штандарте (флаге) Президента Российской Федерации» и др.).

Особую роль играет глава государства в принятии актов чрезвычайного характера, которые регулируют введение чрезвычайного и военного положений, издаются в форме указов Президента РФ и подлежат затем утверждению Советом Федерации Федерального Собрания РФ (п. «б» и «в» ст. 102 Конституции РФ).

Среди особого вида источников конституционного права, принимаемых, как правило, высшим законодательным органом — российским парламентом, выделяются декларации — документы, имеющие учредительный характер. Учредительная природа деклараций заключается в том, что они обычно издаются от имени народа, выражают его волю и интересы и своими положениями закрепляют принципиальные или важные изменения в общественном и государственном строе.

По юридической значимости и правовым последствиям выделяются по меньшей мере два типа деклараций.

• 1. Декларации, которые предопределяют содержание будущих конституций и знаменуют начало новой государственности. Примером такого акта для Российской Федерации является Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. Данные декларации играют по сути роль особых конституционных актов переходного характера и после принятия соответствующих конституций продолжают сохранять лишь значимость исторического документа, уже не относясь к действующим источникам конституционного права.
• 2. Декларации, в которых определяется концептуально значимое отношение государства к регулированию определенных государственно или общественно значимых вопросов. В них формулируются принципы конституционного строя, нормы общего характера, имеющие концептуальное значение для функционирования и развития конституционно-правовых отношений. Так, Декларация о языках народов России от 25 октября 1991 г. определяет принципы государственной политики в отношении важнейшего элемента жизнедеятельности и культуры народов России — языков.

К другому виду особого источника конституционного права России относятся договоры. Наличие этой специфической формы права обусловлено, прежде всего, федеративным устройством Российского государства. В конституционно-правовой практике России известно два типа договоров — учредительные (государствообразующие) и о разграничении предметов ведения и полномочий.

Уникальным примером договора первого типа — учредительного, или государствообразующего, — является Договор о создании Союзного государства России и Беларуси (далее — Союзный договор), подписанный 8 декабря 1999 г. президентами Беларуси и России^[1]. Данный Договор был ратифицирован парламентами обоих государств-участников и в конце декабря 1999 г. вступил в силу. Союзный договор сформировал новый тип интеграции — Союзное государство России и Беларуси, сочетающее элементы конфедеративных и федеративных отношений. В соответствии с этим документом государства-участники передают Союзному государству определенные полномочия, сохраняя суверенитет и все необходимые элементы государственности. Союзный договор определил систему совместных государственных органов, предметы исключительного ведения Союзного государства (например, создание единого экономического пространства, единой денежнокредитной, налоговой, ценовой политики; единого законодательства об иностранных инвестициях и др.); предметы совместного ведения Союзного государства и государств-участников (координация внешней политики, совместная оборонная политика; унификация законодательства; взаимодействие в области демократических преобразований и защита основных свобод граждан; борьба с терроризмом, коррупцией и др.).

Второй тип договоров — о разграничении предметов ведения и полномочий. Согласно ч. 3 ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Особое место среди подобных договоров занимает Федеративный договор, охватывающий в совокупности три договора, подписанных 31 марта 1992 г. между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти составных частей России о разграничении предметов ведения и полномочий. Федеративный договор — это Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти автономной области, автономных округов.

Содержание Федеративного договора нашло широкое отражение в тексте Конституции РФ 1993 г. В настоящее время Федеративный договор действует в части, не противоречащей Конституции. В соответствии с абз. А ч. 1 раздела второго «Заключительные и переходные положения» в случае несоответствия положениям Конституции положений Федеративного договора действуют положения Конституции России.

Другой вид договоров о разграничении предметов ведения и полномочий — внутрифедеральные двусторонние договоры, заключаемые между органами государственной власти РФ и органами государственной власти конкретных субъектов РФ; разграничение полномочий в них определяется с учетом особенностей соответствующей территории.

Наряду с договором формой разграничения компетенции между органами государственной власти может быть соглашение. В ст. 78 (ч. 2 и 3) Конституции РФ предусмотрено, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ могут передавать друг другу по соглашению осуществление части своих полномочий.

К источникам конституционного права федерального уровня относятся постановления палат Федерального Собрания РФ, которые принимаются по вопросам, обозначенным в Конституции РФ, и имеют нормативно-правовой характер (ст. 102 и 103 Конституции РФ).

В форме постановления принимаются регламенты палат Федерального Собрания (Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134−11 ГД; Регламент Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ). Регламенты представляют собой своего рода своды процедурных правил работы палаты или парламента в целом.

Своими постановлениями Государственная Дума и Совет Федерации утверждают положения о различных органах, образуемых палатами (например, положения о комиссиях и комитетах палаты), принимают иные нормативные акты, юридически обеспечивая деятельность членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. В частности, Постановлением Совета Федерации от 26 июня 2003 г. № 237-СФ утверждено Положение об удостоверении и нагрудном знаке члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

Еще одним видом источника конституционного права федерального уровня являются отдельные постановления Правительства РФ, имеющие нормативно-правовой характер.

В Российской Федерации нормативные правовые акты Правительства носят подзаконный характер. Правительство РФ издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ (ч. 1 ст. 115 Конституции РФ). Акты Правительства РФ (постановления и распоряжения) обязательны к исполнению в Российской Федерации (ч. 2 ст. 115 Конституции РФ). Постановления Правительства РФ обязательны для органов исполнительной власти субъектов Федерации по вопросам, относящимся к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) и совместному ведению Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ).

Источниками конституционного права являются акты Правительства, определяющие статус, компетенцию и порядок деятельности органов государства, в той или иной мере связанных с обеспечением реализации конституционно-правовых отношений.

Источником конституционного права является также Регламент Правительства РФ. В настоящее время действует Регламент, утвержденный постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260. Данный документ содержит целый комплекс норм конституционного права, посвященных законопроектной деятельности Правительства РФ, его взаимоотношениям с Федеральным Собранием РФ и особенно с его нижней палатой — Государственной Думой; в нем определяется порядок участия Правительства в работе Федерального Собрания, назначения и деятельности представителей Правительства в Федеральном Собрании, устанавливается порядок рассмотрения Правительством запросов и обращений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Регламент Правительства регулирует также порядок взаимоотношений Правительства с органами судебной власти, порядок назначения и деятельности представителей Правительства в судах общей юрисдикции и арбитражных судах, а также представителей Правительства в КС РФ.

Источниками конституционного права могут быть также отдельные акты федеральных органов исполнительной власти, которыми регулируются, в частности, некоторые вопросы реализации прав и свобод граждан, правовой статус организаций, призванных обеспечить соблюдение основ конституционного строя, и т. д. Данные акты играют вспомогательный характер по отношению к основным источникам конституционного права.

Специфические задачи конституционно-правового регулирования решаются актами (постановлениями) ЦИК РФ, с помощью которых осуществляется инструктирование избирательного процесса, уточняется порядок реализации отдельных положений избирательного законодательства, а также регулируется порядок деятельности самой ЦИК РФ.

В системе источников российского конституционного права существует особая группа актов временного характера, действие которых обусловлено переходным периодом и вопросами правопреемства России. В разделе втором Конституции РФ «Заключительные и переходные положения» устанавливается, что законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции РФ. В связи с этим и после принятия Конституции РФ 1993 г. сохраняли свое правовое значение некоторые законы и постановления.

• [1] См.: Российская газета. 2000. 29 янв.