Изменение роли государства в социальной политике

В соответствии с принятой в начале 1990;х гг. либеральной моделью трансформации России значение государства в социальной политике постоянно уменьшалось. В то же время значение его как института, способного обеспечить более справедливое распределение выгод от развития рыночной экономики, росло. Во-первых, именно таковы ожидания населения по отношению к государству, а во-вторых, только сильное правовое государство может обеспечить развитие самой рыночной экономики, поскольку оно создает устойчивые и общезначимые нормы взаимодействия — законы. Чтобы избежать ситуаций, в которых свободное действие рыночных сил не обеспечивает оптимального использования ресурсов по крайней мере с точки зрения социальной справедливости, государство и его органы обладают правом принуждения в рамках и на основе законов. Этим преимуществом в отношении своих партнеров не располагают никакие участники социальных взаимодействий.

Однако ситуация в России никак не укладывается в эту принятую у теоретиков схему. Законы принимаются, но за их исполнением прокуратура недостаточно следит, слабо защищены сами принципы правового регулирования и разрешения любых социальных коллизий правовыми средствами. Рамочные федеральные законы обрастают в процессе их адаптации в субъектах РФ противоречащими им дополнениями или вовсе не исполняются. Произвол региональных властей, экономических монополистов и просто олигархов постоянно обсуждается в СМИ, но остается безнаказанным и т. д. Поэтому никто — ни бедный, ни богатый, ни бомж, ни бизнесмен — не чувствуют, что их права защищены. Это касается защиты как прав собственников, так и социальных прав граждан как таковых. Как же в этих условиях развивать социальную политику?

Возможно, для этого в первую очередь необходимо примириться с уменьшением роли государства в решении социальных вопросов. Речь идет не только о существующем недоверии к власти или негативном отношении к ней. То, что развитие социальной политики в современном обществе пронизано различными взаимодействиями между государством, экономикой и гражданским обществом, постепенно становится общепринятой точкой зрения. Но роль государства не уменьшается в установлении правовых норм собственности, занятости, налогообложения, реализации прав человека на образование, здоровье и т. д. При этом все перечисленные правоотношения, точнее, нормы, которыми они регулируются, могут выступать в прямо противоположных ролях, стимулируя или препятствуя развитию названных взаимодействий. После «конца социализма», где и экономика, и гражданское общество были полностью подчинены государству, издержки взаимодействий, связанных с обретением самостоятельности другими субъектами социальной политики, очень велики. В то же время сама социальная политика должна выступать в качестве института, важной функцией которого является снижение издержек, разблокирование этих взаимодействий.

Поэтому акцент должен быть постепенно перенесен на изучение процессов координации и партнерства в деятельности различных социальных структур в сфере производства, распределения и потребления, позволяющих согласовать интересы этих групп с интересами человека и долговременными целями общества в целом. Соответственно, повторим, приоритетным следует считать изучение механизмов взаимодействия населения, бизнеса и власти, в роли которых, как уже сказано, могут выступать законы и законопослушание, социальное страхование и социальная помощь, налогообложение и налоговая дисциплина, эффективное производство и распределение социальных благ и услуг и т. д. Это изучение должно быть направлено на проявление таких норм и условий, при которых механизмы взаимодействий могут играть интегративную роль, и, наоборот, границ и пределов, за которыми они разрушают социум.

Политика социальной защиты, с этой точки зрения, является лишь одним и, возможно, не приоритетным направлением социальной политики. В более сбалансированных моделях социального развития и социальной политики социальная защита может быть вторичной по отношению к образовательной политике, политике занятости, оплаты труда и т. д. Однако в условиях России, где наблюдается довольно устойчивая тенденция привыкания значительной части населения к субкультуре бедности, к весьма низкому качеству жизни [Муздыбаев, 2005; Шкаратан, 2004], значение социальной защиты в профилактике различных форм исключения и разрастания социального дна, скорее, растет. Сохранение регулируемой государством социальной защиты, пусть в самой примитивной, пассивной форме разовой социальной помощи, — важнейшая предпосылка сохранения минимального доверия к государству. Утрату государством социозащитных функций население прямо связывают с его ослаблением, что не лишено и научного смысла — ведь перераспределение предполагает улучшение положения одних за счет ухудшения других, связано с постоянным конфликтом интересов в любом государстве, проводящем распределительную политику. Государство берет на себя функцию арбитра в таких конфликтах и вынуждено солидаризоваться с одной частью общества в ущерб другой [Якобсон, 1995. С. 12]. Ряд исследователей связывает силу или слабость государства с его способностью обеспечить выполнение своих решений, безопасность граждан и стабильное функционирование общества.

В то же время нельзя забывать, что в СССР широкомасштабное обеспечение социальными благами через занятость (предприятия и профсоюзы) являлось обычным и желательным: медицинские и оздоровительные услуги, жилье, питание, праздники, образование (включая детские сады), доплаты к пенсии предоставлялись и частично до сих пор предоставляются через предприятие [Волчкова, Минина, 2004. С. 66−67].

Эта вторая, неденежная зарплата высоко ценилась работниками, составляла значительную часть издержек предприятия и являлась ключевым элементом стимулирования труда и поведения на рынке рабочей силы в России. Она, вероятно, составляла 25% от средней зарплаты в промышленности в 1980;е гг., однако ее доля возросла примерно до 50% в 1990;е гг. отчасти из-за относительного падения денежной зарплаты [Gerchikov, 1995. Р. 151].

В процессе приватизации, после передачи предприятиями объектов инфраструктуры в муниципальную собственность, стало казаться, что такое обеспечение сокращается, однако экономический подъем последних лет снова привел к его росту, особенно на предприятиях сырьевых отраслей, в банковских и страховых структурах и т. п. Такое «социальное обеспечение через рабочее место» (occupational welfare) в советское время было весьма масштабным и представляло реальную альтернативу государственному социальному обеспечению. В настоящее время в указанных выше отраслях оно является и куда более щедрой альтернативой. Проблема в том, что большими возможностями обладают все же немногие предприятия, если говорить о масштабах страны, а всем остальным занятым приходится довольствоваться и низкой заработной платой, и предоставляемым государством минимумом социальных благ, к тому же невысокого качества. Поэтому кризис социозащитных функций государства напрямую связан не только со снижением финансирования и уходом самого государства из этих сфер деятельности, но и с кризисом занятости, спадом промышленного производства, закрытием или перепрофилированием предприятий. Это способствовало не только сохранению, но и развитию патерналистских ожиданий у многих занятых, лишившихся привычных форм защиты по месту работы.

Требовалась адаптация к тому, что «естественное» ожидание помощи от государства теперь часто не оправдывалось, а привычка к самоорганизации для решения собственных проблем или проблем ближайшего социального окружения у постсоветского человека отсутствовала. Многие авторы подчеркивают огромную живучесть систем институтов прошлого и их сопротивляемость переменам.

Стремительно возникшие в современной России неравенство и бедность стали вызывать беспокойство и желание откорректировать ситуацию политическими мерами именно в современных обществах, основополагающим принципом и основной ценностью которых провозглашено равенство и равные права всех людей. В традиционных кастовых и классовых обществах всеобщий принцип иерархии обеспечивал каждому индивиду определенное место в социуме, т. е. включение и идентичность, а совокупностям индивидов — символическое единство. Так, в европейских средневековых коммунах (местных общинах) осиротевшие дети и одинокие старики оставались в соседском местном сообществе, которое находило возможности их размещения и пропитания, как правило, в «замещающих» семьях. Дети, подрастая, отрабатывали свой хлеб в принявшем их доме и хозяйстве, причем возраст, когда они могли покинуть «усыновителя», заранее оговаривался. Нищенство и попрошайничество на Западе порицалось, в отличие от «нищелюбивой» Руси. Но и российское нищелюбие было формой если не включения, то социального принятия: подаяние символически объединяло дающих и принимающих милостыню.

Социальная растерянность перед неравенством и исключением в современных обществах усиливается тем, что эти общества уже более ста лет развивают институциональные системы социальной защиты, первоначальной целью которых было искоренение бедности, расширение возможностей воспитания и образования для всех детей и молодежи, а также обеспечение занятости [Погам, 1999]. Тем не менее структурные процессы, приводящие к бедности и исключению части населения, в современном обществе сохраняются и даже интенсифицируются, появляются новые риски, новые группы риска и факторы риска.

Новые группы риска:

• — люди, живущие в отдаленных населенных пунктах (деревнях);
• — люди без необходимого образования и навыков;
• — этнические меньшинства;
• — работающие (занятые) с низким уровнем заработной платы (как правило, в бюджетных отраслях);
• — пожилые с низкой пенсией.

Новые факторы разделения богатых и бедных:

• — информационно богатые/бедные;
• — обеспеченные/необеспеченные различными видами обслуживания (от медицинского до библиотечного);
• — имеющие / не имеющие разнообразные возможности занятости;
• — обеспеченные / не обеспеченные различными видами транспорта;
• — живущие в городе с большой концентрацией ресурсов, в «богатой среде» / в бедной ресурсами среде.

В столкновении с новыми факторами дифференциации и риска под воздействием усложняющейся реальности российское государство в значительной мере теряет свои качества субъекта социальной политики. Тем не менее для социальной политики рассмотрение вопросов величины налогов и их собираемости, формирования бюджета и других аспектов распределительных решений должно вестись с точки зрения необходимости постоянного компромисса между нуждами групп риска и необходимостью укладываться в определенный бюджет, эффективно тратить деньги налогоплательщиков.