Предмет и отрасли прокурорского надзора

Законодатель, называя термином «прокурорский надзор» в целом деятельность органов и организаций прокуратуры, тем не менее не дает ему законодательного определения и не раскрывает его содержания. Для того чтобы лучше понять сущность прокурорского надзора, необходимо выделить такие его признаки, которые позволяли бы отличать этот специфический вид государственной деятельности от иных форм реализации государственной властью своих функций.

1. Прокурорский надзор — это специфический вид государственной деятельности, который осуществляется от имени Российской Федерации специально созданными для этого органами прокуратуры. Это отличает прокурорский надзор от иных контролирующих функций государственных органов, имеющих более узкий, ведомственный характер. Прокурорский надзор характеризуется всеобъемлемостью. Полномочия, предоставленные прокурору для осуществления своих полномочий, принадлежат исключительно ему и ни на какой другой орган государственной власти возложены быть не могут.

Несмотря на имеющееся семантическое сходство терминов «контроль» и «надзор», в правовом отношении прокурорский надзор следует отличать от судебного конституционного контроля, а также от контрольных функций федеральных органов исполнительной власти — государственного контроля.

В научной литературе под судебным контролем понимают особую форму осуществления правосудия в сфере уголовного, гражданского, арбитражного, конституционного и административного судопроизводства.

Судебный конституционный контроль отличается от прокурорского надзора:

• — по реализующим его субъектам: судебный контроль осуществляется только судом, а прокурорский надзор — органами прокуратуры;
• — формам деятельности: судебный конституционный контроль осуществляется исключительно в установленных законом особых процессуальных формах, а прокурорский надзор реализуется как в административных, гак и в процессуальных формах;
• — предмету деятельности: судебный контроль осуществляется с целью рассмотрения дел, проверки законности, обоснованности и справедливости вынесенных по делу судебных решений, а также соблюдения конституционных прав, свобод и законных интересов граждан путем осуществления правосудия, а деятельность прокуратуры не связана с правосудием. Задача органов прокуратуры заключается в выявлении и пресечении нарушений Конституции и федеральных законов с помощью правовых способов и средств прокурорского реагирования;
• — правовым последствиям: судебный контроль в отличие от прокурорского надзора завершается принятием особого судебного решения — акта правосудия.

Следует различать также прокурорский надзор и контрольные функции федеральных органов исполнительной власти. Под последним понимают проведение специально уполномоченными органами исполнительной власти проверок выполнения юридическими лицами или частными предпринимателями при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.

Во-первых, прокурорский надзор отличается от рассматриваемого вида государственного контроля тем, что надзорные полномочия прокурора не включают в себя возможность осуществления распорядительной деятельности, выражающейся в возможности отмены нормативного правового акта, возложении обязанности проведения какого-либо действия, наложении взыскания, определении целесообразности расстановки сил и средств и т. п.

Во-вторых, контрольные функции государственной власти распределены между министерствами и ведомствами, которые реализуют их исключительно в рамках предоставленных им полномочий. Прокурорский надзор отличается всеобъемлющим характером и осуществляется, но отношению как к подконтрольным органам, так и к контролирующим организациям и их должностным лицам.

В-третьих, государственные контролирующие органы оценивают организацию и деятельность подконтрольных структур нс только с точки зрения законности, но и с позиции эффективности и целесообразности. Прокурорский надзор всегда направлен только на проверку соблюдения законности и носит правовой характер. Реализуя свои полномочия, прокурор не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов.

Разделение прокурорского надзора и контрольных функций федеральных органов исполнительной власти нашло свое отражение и в соответствующих нормативных актах. Например, Закон об ОРД содержит в себе следующие положения:

• — контроль за ОРД осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ в пределах полномочий, определяемых Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами (ст. 20);
• — прокурорский надзор за исполнением настоящего Закона осуществляют Генпрокурор РФ и уполномоченные им прокуроры (ст. 21).
• 2. Как следует из изложенного выше, прокурорский надзор имеет всеобъемлющий характер и распространяется на все сферы общественных отношений, которые урегулированы нормами права. Прокурорский надзор распространяется на деятельность как правоохранительных и контролирующих органов и их должностных лиц, так и подконтрольных структур и их должностных лиц.

Говоря о всеобъемлющем надзоре прокуратуры за исполнением законов, непосредственно возникает следующий вопрос: осуществляет ли прокуратура надзор за исполнением законов гражданами? В отличие от Закона СССР от 30.11.1979 «О прокуратуре СССР» в ст. 1 Федерального закона о прокуратуре граждане не названы в качестве объектов прокурорского надзора. Поэтому говорить о том, что в отношении граждан прокуратура осуществляет надзор за исполнением ими законов, нельзя.

3. Прокурорский надзор осуществляется исключительно в рамках, установленных нормами права. В связи с этим необходимо отметить, что полномочия прокуроров по осуществлению надзора закреплены не только в Федеральном законе о прокуратуре, но и в нормах других федеральных законов, а также приказах, указаниях и распоряжениях Генпрокурора РФ.

Например, в приказе Генпрокуратуры России от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» прокурорам, осуществляющим надзор по данному направлению, предписывается в обязательном порядке в случаях обнаружения нарушений прав и свобод человека и гражданина, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы, предъявлять и поддерживать в суде иски в интересах пострадавших; обеспечивать профилактическую направленность прокурорского надзора и г. д.

4. Органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции и исполнением федеральных конституционных и федеральных законов. Па прокуратуру также возлагается обязанность осуществлять надзор за исполнением вступивших в законную силу международных договоров РФ и правил применения на территории РФ норм международного права в случаях, указанных в законе. Эта обязанность прокуратуры вытекает непосредственно из ст. 15 Конституции, согласно которой общепризнанные нормы и принципы международного права являются составной частью правовой системы РФ.

Вопрос о том, должна ли осуществлять прокуратура надзор за исполнением ведомственных нормативных правовых актов в учебной и научнометодической литературе, решается неоднозначно. Вместе с тем нельзя не отметить, что, например, в ч. 4 ст. 353 ТК содержится положение, в соответствии с которым государственный надзор за точным и единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляют Генпрокурор РФ и подчиненные ему прокуроры в соответствии с федеральным законом. Отсюда следует, что правильность и точность исполнения нормативных правовых актов ведомственного характера, которые приняты в развитие федерального законодательства, прокурор должен проверить.

5. Цель деятельности органов прокуратуры в Российской Федерации заключается в установлении, поддержании и укреплении режима законности в стране, а также создании правового механизма обеспечения и соблюдения прав, свобод и интересов личности, общества и государства.

На основании перечисленных признаков можно сформулировать определение прокурорского надзора.

Прокурорский надзор — это урегулированный нормами права специфический вид государственной деятельности, осуществляемый от имени Российской Федерации специально созданными для этого органами и организациями прокуратуры, направленный на установление режима законности в государстве, обеспечение верховенства Конституции, соблюдения и исполнения законов, охрану прав и свобод человека и гражданина, а также законных интересов личности, общества и государства.

В соответствии с положениями ст. 21 Федерального закона о прокуратуре предметом прокурорского надзора является соблюдение Конституции и исполнение федеральных законов следующими органами и должностными лицами:

• — федеральными органами исполнительной власти;
• — Следственным комитетом РФ;
• — представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ;
• — органами местного самоуправления;
• — органами военного управления;
• — органами контроля, их должностными лицами;
• — субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания;
• — органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Прокуратура надзирает также за соответствием Конституции и законам издаваемых этими субъектами нормативных правовых актов. Это направление также входит в предмет надзора органов прокуратуры В связи с тем что прокурорский надзор охватывает достаточно широкую сферу общественных отношений, урегулированных нормами права, он неоднороден по своему характеру и подразделяется на отдельные отрасли, которые нормативно закреплены в Федеральном законе о прокуратуре. Выделяются надзоры прокуратуры:

• — за соблюдением Конституции и исполнением законов;
• — соответствием законам издаваемых нормативных правовых актов;
• — соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
• — исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие;
• — исполнением законов судебными приставами;
• — исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Законодательное закрепление отраслей прокурорского надзора для практической деятельности органов прокуратуры очень важно. Выделение отраслей прокурорского надзора, во-первых, позволяет конкретизировать деятельность прокуратуры по наиболее значимым направлениям; во-вторых, обеспечивает четкую организацию деятельности, что исключает дублирование при выполнении прокурорами своих функций; в-третьих, способствует оптимальной организации управления в системе органов прокуратуры.

Федеральный закон о прокуратуре определяет применительно к каждой из отраслей прокурорского надзора его объекты, предмет и полномочия прокурора.