Конституционно-правовой статус законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ. Как следует из самого названия, этот орган выполняет функции парламента субъекта РФ. Эти функции включают в себя представительство и воплощение интересов населения субъекта РФ, принятие законов, утверждение бюджета, формирование некоторых государственных органов субъекта РФ, осуществление контроля за деятельностью исполнительных органов, иное участие в руководстве делами субъекта РФ.

Наименование законодательного (представительного) органа субъекта РФ, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта РФ. При этом федеральный законодатель определяет, что наименование законодательного (представительного) органа субъекта РФ не может содержать словосочетаний, составляющих основу наименований федеральных органов государственной власти.

Перечень существующих названий достаточно большой. Одно из самых распространенных названий — это законодательное собрание. Также используются такие наименования, как государственное собрание, народное собрание, собрание депутатов, совет народных депутатов, народный хурал, парламент и др.

Q Зарубежный опыт В некоторых небольших субъектах Швейцарской Конфедерации законодательная власть осуществляется общим собранием граждан.

В Австралии все парламенты штатов, кроме Квинсленда, состоят из двух палат, а также включают в качестве составного элемента монарха Австралии.

В большинстве субъектов РФ устанавливается однопалатная структура законодательных (представительных) органов. Конституцией (уставом) некоторых субъектов РФ может быть предусмотрен двухпалатный парламент.

Если установлена двухпалатная структура парламента, то заседания палат должны проводиться раздельно. На совместные заседания палаты собираются в случаях, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта РФ. Заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ являются открытыми, за исключением случаев, установленных федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта РФ, законами субъекта РФ, а также регламентом или иным актом, принятым данным органом и устанавливающим порядок его деятельности.

Число депутатов законодательного (представительного) органа субъекта РФ устанавливается его конституцией (уставом). Однако федеральный законодатель ограничивает усмотрение субъектов РФ в части определения численности их собственных парламентов.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» число депутатов законодательного (представительного) органа субъекта РФ должно будет устанавливаться конституцией (уставом) субъекта РФ в зависимости от численности избирателей, зарегистрированных на территории этого субъекта РФ, в соответствии со следующими федеральными нормативами: а) не менее 15 и не более 50 депутатов — при численности избирателей менее 500 тыс. человек;

• б) не менее 25 и не более 70 депутатов — при численности избирателей от 500 тыс. до 1 млн человек;
• в) не менее 35 и не более 90 депутатов — при численности избирателей от 1 млн до 2 млн человек;
• г) не менее 45 и не более 110 депутатов — при численности избирателей свыше 2 млн человек.

Условия деятельности депутата законодательного (представительного) органа субъекта РФ устанавливаются Конституцией (уставом), законом субъекта РФ. Депутат может осуществлять свои функции на профессиональной постоянной основе, или на профессиональной основе в определенный период, или без отрыва от основной деятельности.

Пример В Московской городской Думе и во Владимирском областном Законодательном собрании допускается возможность для депутатов совмещать парламентскую деятельность с выполнением других трудовых или служебных обязанностей по месту основной работы.

В отношении депутата законодательного (представительного) органа федеральным законодательством установлены следующие ограничения его деятельности. Он не может:

• — быть судьей, депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации (есть одно исключение — согласно Федеральному закону «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» депутат законодательного органа субъекта РФ, наделенный полномочиями представителя от этого органа в Совете Федерации, вправе совмещать осуществление полномочий члена Совета Федерации и депутата законодательного органа в случае, если все депутаты законодательного органа субъекта РФ избраны по одномандатным избирательным округам);
• — замещать иные государственные должности Российской Федерации, иные государственные должности субъекта РФ, должности федеральной государственной службы, должности государственной гражданской службы субъекта РФ, а также муниципальные должности и должности муниципальной службы.

В случае если деятельность депутата осуществляется на профессиональной постоянной основе, то указанный депутат не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Из судебной практики Верховный Суд РФ в определении от 6 июня 2007 г. № 83-Г07−2 отметил, что сопоставительный анализ ст. 6 Закона Брянской области «О статусе депутата Брянской областной Думы» и ст. 77 Трудового кодекса РФ, приводит к выводу о том, что «основания прекращения трудового договора» и «основания прекращения полномочий депутата, замещающего должность в Думе на профессиональной постоянной основе» категории нетождественные. Последняя в контексте с другими нормами Закона Брянской области «О статусе депутата областной Думы» связана со статусом депутата, его правами и обязанностями, ограничениями и гарантиями депутатской деятельности, прсдусмотренными Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» для выборных должностных лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ. При таком положении мотивы принятия решений, связанных с прекращением полномочий депутата, не могут ограничиваться требованиями трудового законодательства, нормы которого в данном случае применяются в части, не урегулированной специальными нормами права.

Депутат при наличии оснований и в порядке, которые определяются законодательным органом субъекта РФ в соответствии с Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», обязан сообщать о возникновении личной заинтересованности при осуществлении своих полномочий, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не регулирует формы участия депутатов в деятельности законодательного (представительного) органа субъекта РФ.

Из судебной практики.

Вместе с тем есть правовая позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Постановлении от 20 июля 1999 г. № 12-П: во-первых, личное участие депутата в голосовании является обязательным. Во-вторых, принцип личного участия депутата в голосовании не исключает того, чтобы на случай таких обстоятельств, как чрезвычайные ситуации на местах, болезнь, направление в командировку, необходимую для выполнения функций палаты, и других обстоятельств экстраординарного характера была закреплена процедура передачи депутатом своего голоса другому депутату с указанием, как им распорядиться при голосовании.

Верховный Суд РФ в определении от 21 мая 2008 г. № 78-Г08−14 отметил, что возможность для депутата законодательного органа субъекта РФ, находящегося вне парламента по уважительным причинам, выразить свою волю путем передачи депутатом своего голоса другому депутату с указанием, как им распорядиться при голосовании, не противоречит принципу личного участия депутата в голосовании. Доводы о том, что при передаче депутатом своего голоса другому депутату депутат, передавший свой голос, не участвует в процедуре формирования и обсуждения повестки дня заседания парламента субъекта РФ, не участвует в процессе обсуждения вопросов, не приводит своих доводов по обсуждаемым вопросам и не дает другому депутату на это право, чем не в полной мере обеспечивается право депутата голосовать согласно собственному убеждению, а также неполную реализацию прав и обязанностей депутата, являются необоснованными.

Депутат обладает индемнитетом: он не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

Выборы в парламенты субъектов РФ проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

^ Точка зрения ЯА По мнению исследователей, «проблематичным остается вопрос установления дополнительных гарантий избирательных прав граждан в законах субъектов РФ при правовом регулировании выборов в органы государственной власти субъектов РФ из-за многочисленных коллизий в этой сфере. Дополнительные гарантии избирательных прав могут устанавливаться законами субъектов РФ и в силу диспозитивного, рамочного характера некоторых норм Федерального закона „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“, реализация которых отдана на усмотрение законодателей субъектов РФ»^[1].

Не менее 25% депутатов (в двухпалатном органе — не менее 25% депутатов одной из палат) должны избираться по пропорциональной избирательной системе. Это положение не распространяется на выборы в городе Москве и городе Санкт-Петербурге, т. е. города федерального значения могут свободно определять соотношение мажоритарной и пропорциональной избирательных систем (вплоть до отказа от использования любой из них).

Законом субъекта РФ может предусматриваться необходимый для допуска к распределению депутатских мандатов минимальный процент голосов избирателей, полученных списком кандидатов, который не может быть более 5% от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании. При этом минимальный процент голосов избирателей должен устанавливаться с таким расчетом, чтобы к распределению депутатских мандатов было допущено не менее двух списков кандидатов, получивших в совокупности более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании (и. 16 ст. 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

ФИз судебной практики Согласно правовой позиции, выраженной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 г. № 26-П, так называемый заградительный пункт (процентный барьер), означающий некоторое ограничение пропорциональности представительства, предусмотрен в законодательстве ряда стран со смешанной избирательной системой; такое ограничение позволяет избежать раздробления депутатского корпуса на множество мелких групп, к образованию которых может привести пропорциональная избирательная система при отсутствии процентного барьера, с тем чтобы обеспечить нормальное функционирование парламента, стабильность законодательной власти и конституционного строя в целом.

2 Г Точка зрения По мнению Н. И. Колюшина, практика последних выборов в субъектах РФ показывает, что установленный федеральным законодателем максимальный барьер на выборах в субъектах РФ используется почти всеми субъектами РФ. Более того, фактически и этот барьер повышается, если число распределяемых мандатов меньше 15. В результате имеются случаи недопуска к распределению депутатских мандатов политической партии, которая преодолела установленный в избирательном законе заградительный барьер. Если суды не признают решение избирательной комиссии незаконным, то может возникнуть вопрос о соответствии Конституции РФ положений законодательства, предусматривающих распределение по пропорциональной избирательной системе менее 15 депутатских мандатов.

Депутаты законодательного (представительного) органа субъекта РФ, избранные в составе списков кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в парламенте субъекта РФ, входят в депутатские объединения (во фракции). Фракция включает в себя всех депутатов (депутата), избранных (избранного) в составе соответствующего списка кандидатов. Во фракции могут входить также депутаты, избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам.

Срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа субъекта РФ одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ, но не может превышать пяти лет. Наиболее распространенный срок — четыре или пять лет.

Законодательный (представительный) орган субъекта РФ является правомочным, если в состав указанного органа избрано не менее 2/3 от установленного числа депутатов.

Правомочность заседания законодательного (представительного) органа субъекта РФ определяется законом субъекта РФ. При этом заседание парламента субъекта РФ не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50% от числа избранных депутатов. Правомочное заседание законодательного (представительного) органа субъекта РФ проводится не реже одного раза в три месяца.

К законодательным полномочиям парламента субъекта РФ относится:

• 1) принятие конституции (устава) субъекта РФ и поправок к ней (нему);
• 2) законодательное регулирование, но предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

В сфере государственного строительства законодательный (представительный) орган субъекта РФ:

• 1) регулирует заключение и расторжение договоров субъекта РФ;
• 2) устанавливает порядок назначения и проведения референдума субъекта РФ;
• 3) определяет порядок проведения выборов в законодательный (представительный) орган субъекта РФ, выборов высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ и порядок отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ;
• 4) устанавливает административно-территориальное устройство субъекта РФ и порядок его изменения;
• 5) устанавливает систему исполнительных органов государственной власти субъекта РФ;
• 6) регулирует порядок проведения выборов в органы местного самоуправления па территории субъекта РФ;
• 7) назначает дату выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, дату выборов высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ и дату голосования по его отзыву;
• 8) назначает референдум субъекта РФ в случаях, предусмотренных законом субъекта РФ;
• 9) утверждает соглашение об изменении границ субъектов РФ;
• 10) одобряет проект договора о разграничении полномочий.

Парламент субъекта РФ обладает следующими кадровыми полномочиями:

• 1) избирает высшее должностное лицо (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ, если конституцией (уставом), законом субъекта РФ предусмотрена такая возможность (взамен выборов высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ избирателями, постоянно проживающими на территории соответствующего субъекта РФ);
• 2) назначает на должность и освобождает от должности отдельных должностных лиц субъекта РФ (например, уполномоченного по правам человека в субъекте РФ), дает согласие на их назначение на должность, если такой порядок назначения предусмотрен Конституцией РФ, федеральными законами и конституцией (уставом) субъекта РФ;
• 3) назначает на должность судей конституционного (уставного) суда субъекта РФ.

В бюджетной и хозяйственной сфере законодательный (представительный) орган субъекта РФ регулирует (утверждает):

• 1) бюджет субъекта РФ, бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ и отчеты об их исполнении;
• 2) программы социально-экономического развития субъекта РФ;
• 3) налоги и сборы субъекта РФ, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания;
• 4) порядок управления и распоряжения собственностью субъекта РФ, в том числе долями (паями, акциями) субъекта РФ в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационноправовых форм.

К контрольным полномочиям парламента субъекта РФ относится:

• 1) контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта РФ, исполнением бюджета субъекта РФ, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта РФ;
• 2) решение вопроса о недоверии (доверии) высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта РФ, а также о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность законодательный (представительный) орган субъекта РФ принимал участие в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ;
• 3) заслушивает ежегодные отчеты высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в том числе по вопросам, поставленным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ.

jfc⁴ Точка зрения

Как полагает П. А. Астафичев, законодательный орган субъекта РФ может выразить недоверие не высшему исполнительному органу, как Государственная Дума, а высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта РФ, причем не, но политическим, а, но сугубо юрисдикционным основаниям (т.е. на основании установленного судом факта правонарушения). Таким образом, политическая ответственность исполнительной власти перед региональным парламентом нс ограничивается (как на федеральном уровне), а полностью исключается^[2].

В сфере организации собственной деятельности законодательный (представительный) орган субъекта РФ:

• 1) принимает свой регламент;
• 2) решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности.

Реализуя свои полномочия, законодательный (представительный) орган субъекта РФ, принимает конституцию (устав) и поправки к ней (к нему), законы и постановления. Конституция (устав) субъекта РФ, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов. Законы субъекта РФ принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, а постановления — простым большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено федеральным законом.

ФИз судебной практики Верховный Суд РФ в определении от 31 августа 2011 г. № 74-Г11−20 признал противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению с момента вступления в законную силу положения конституционного закона Республики Саха (Якутия) «О Государственном Собрании (Ил Туман) Республики Саха (Якутия)» в части принятия конституционных законов Республики Саха (Якутия) нс менее чем 2/3 голосов от установленного числа народных депутатов Республики Саха (Якутия). Верховный Суд РФ посчитал, что Якутия расширяет случаи, при которых закон субъекта РФ принимается квалифицированным большинством, и, как следствие, это свидетельствует о превышении субъектом своих нормотворческих полномочий, так как принятие квалифицированным большинством конституционных законов субъекта РФ не предусмотрено федеральным законодательством.

Законы субъекта РФ, правовые акты парламента субъекта РФ, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в судебном порядке. Если эти акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу), то они подлежат опротестованию соответствующим прокурором, также в этом случае Президент РФ вправе обращаться в парламент субъекта РФ с представлением о приведении этих актов в соответствие с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Федеральный закон устанавливает возможность досрочного прекращения полномочий парламента субъекта РФ. Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ могут быть прекращены досрочно в случае:

• 1) принятия указанным органом решения о самороспуске;
• 2) вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, суда края, области, города (федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ;
• 3) роспуска указанного органа высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта РФ;
• 4) роспуска указанного органа Президентом РФ.

Указанный перечень оснований досрочного прекращения полномочий является исчерпывающим, т. е. по иным обстоятельствам полномочия парламента субъекта РФ прекращены быть не могут.

Досрочное прекращение полномочий в двух последних из перечисленных случаев обычно выступает в качестве меры конституционно-правовой ответственности.

Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта РФ вправе распустить законодательный орган субъекта РФ в случае:

• 1) принятия данным органом конституции (устава), закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а парламент субъекта РФ не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения (причем констатировать несоответствие нормативного правового акта Конституции РФ может только Конституционный Суд РФ);
• 2) если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что парламент субъекта РФ в течение трех месяцев подряд не проводил заседание (причем парламент субъекта РФ по этому основанию может быть распущен в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения соответствующего суда).

Jh Точка зрения

МА По мнению М. М. Курманова, поскольку анализ позволяет убедиться в том, что федеральный законодатель в данном случае использует термин «законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации», не упоминая о палатах законодательного органа субъекта РФ, то соответственно, непроведение заседания в правомочном составе одной палатой в течение трех месяцев влечет за собой роспуск и другой палаты^[3].

Роспуск парламента субъекта РФ Президентом РФ предусматривается федеральным законодательством в случае, если соответствующим судом установлено, что законодательным органом субъекта РФ приняты конституция (устав), закон субъекта РФ или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а законодательный орган субъекта РФ в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока нс принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил нормативный правовой акт, признанный соответствующим судом противоречащим федеральному закону и недействующим, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения парламента субъекта РФ от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент РФ своим указом выносит предупреждение законодательному органу субъекта РФ. Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом РФ предупреждения парламент субъекта РФ не принял мер по исполнению решения суда, то Президент РФ вправе распустить его своим указом.

• [1] Дубровина Е. П. Особенности развития законодательства о выборах в субъектах Российской Федерации // Журнал российского права. 2007. № 10.
• [2] См.: Лстафииев П. А. Проблемы правового регулирования организации государственнойвласти в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. № 6.
• [3] См: Курманов М. М. Роспуск законодательного органа субъекта Российской Федерациивысшим должностным лицом субъекта Российской Федерации за непроведение заседаниязаконодательного органа субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 2.