Конституционные основы организации и деятельности государственных органов субъектов федераций. 
Конституционные принципы организации и деятельности органов субъектов Российской Федерации

Организация государственной власти субъектов федерации, как правило, совпадает с организацией государственной власти на федеральном уровне. Обычно федерацией устанавливается требование о том, чтобы форма правления субъекта федерации соответствовала федеральной форме правления. Необычный подход реализован в федеративном государстве Малайзия, представляющей собой на федеральном уровне выборную монархию и состоящей из 13 штатов (субъектов федерации). Девять штатов являются монархиями, оставшиеся четыре штата — республиками.

Зарубежный опыт Согласно ст. 5 Конституции Аргентины каждый субъект федерации принимает свою конституцию республиканского и представительного характера.

В соответствии со ст. 115 Конституции Мексики внутренний порядок штатов установлен в форме республиканского, представительного, народного правления.

Статья 28 Основного закона ФРГ устанавливает, что конституционное устройство в землях должно соответствовать принципам республиканского, демократического и социального правового государства.

На уровне субъектов федерации есть собственные законодательные, представительные органы, обычно они однопалатные. Хотя в США 49 из 50 штатов имеют двухпалатные парламенты.

Зарубежный опыт.

•' ® В соответствии со ст. 170 Конституции Индии законодательное собрание штата должно насчитывать не более 500 и не менее 60 членов, избранных в штате прямыми выборами по территориальным избирательным округам.

Организация исполнительной власти на уровне субъектов федерации может предусматривать наличие высшего должностного лица, выполняющего функции главы субъекта федерации, которые схожи с функциями главы государства. Глава субъекта федерации может являться представителем федеральной власти (например, в Индии и Пакистане), в этом случае высшее должностное лицо субъекта федерации назначается федеральной властью.

В федеративных государствах, где не предусмотрено наличие такого высшего должностного лица, функции главы субъекта федерации может осуществлять глава правительства субъекта федерации (например, в ФРГ).

Исполнительная власть субъектов федерации может формироваться как парламентским, так и внепарламентским путем. Это зависит обычно от той модели, которая реализована на уровне субъекта федерации. Если в субъекте федерации реализована модель парламентской республики (монархии), то правительство субъекта федерации не только формируется парламентом субъекта федерации, но и ответственно перед ним (например, в Индии, Канаде). Однако есть исключения — например, правительства в кантонах Швейцарии избираются населением.

В субъектах федерации, организованных в соответствии с президентской моделью, высший коллегиальный орган исполнительной власти, как правило, отсутствует, исполнительная власть вверяется высшему должностному лицу субъекта федерации, избираемому путем прямых выборов (например, в Бразилии, Мексике, США).

Зарубежный опыт.

Согласно ст. 153 Конституции Индии в каждом штате учреждается должность.

_ губернатора (при условии, что это не запрещает назначение одного и того же лица на должность губернатора в двух и более штатах). Статья 155 той же Конституции устанавливает, что губернатор штата назначается Президентом Индии, а ст. 163 предусматривает, что в штате учреждается совет министров во главе с главным министром для оказания помощи и дачи советов губернатору при выполнении им его функций.

Организация судебных органов на уровне субъектов федерации может быть реализована в двух основных вариантах. Первый вариант представляет собой то, что если на уровне субъектов федерации существуют собственные суды, то они могут входить в единую федеральную судебную систему (например, в Индии). Такая модель реализована в большинстве федеративных государств. Второй вариант организации судов субъектов федерации заключается в том, что в субъекте федерации действует собственная автономная судебная система, созданная на основе законов субъектов федерации и формируемая соответствующим субъектом федерации. Судебная система субъектов федерации в таком случае существует наряду с функционирующими параллельно федеральными судами. Последняя модель, например, реализована в США и Канаде.

Зарубежный опыт.

Согласно ст. 116 Конституции Мексики публичная власть в штатах при ее осуществлении разделена на исполнительную, законодательную и судебную, при этом две или более этих «. частей не могут быть объединены в руках одного лица или организации; законодательные полномочия нс могут быть представлены одной личностью.

Судебная власть штатов осуществляется судами, учреждаемыми соответствующими конституциями. Независимость судей при осуществлении своих функций должна быть гарантирована конституциями и органическими законами штатов, которые устанавливают условия поступления, обучения и пребывания в должности тех, кто служит в органах судебной власти штатов.

Конституция РФ содержит мало положений, непосредственно посвященных системе органов государственной власти субъектов РФ, описывая ее в самом общем виде. Так, ч. 2 ст. 11 Конституции РФ предусматривает, что государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Также согласно ч. 1 ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

К таким основам конституционного строя, в соответствии с которыми субъекты РФ устанавливают собственную систему органов государственной власти, могут быть отнесены:

• 1) республиканская форма правления, принцип светского государства;
• 2) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;
• 3) распространение суверенитета Российской Федерации па всю ее территорию;
• 4) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;
• 5) единство системы государственной власти;
• 6) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
• 7) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;
• 8) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;
• 9) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Организация и деятельность государственной власти субъектов РФ не только должна соответствовать основам конституционного строя, но и не может посягать на права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ, Российской Федерации в целом и интересы других государств. В частности, в субъектах РФ недопустима иная форма правления, чем предусмотренная Конституцией РФ республиканская форма правления, посягательства на государственную целостность, светский характер государства и принцип отделения церкви от государства, ущемление свободы совести, а также противоречащие Конституции РФ идеологические и иные общественно-политические оценки, игнорирование исторических или этнических традиций.

Зарубежный опыт

В Канаде во всех субъектах федерации действует, как и на федеральном уровне, система общего права, одиако в одном из субъектов федерации — в провинции Квебек — действует французская система права, принадлежащая к ромаио-гермаиской семье. Аналогичное исключение есть и в США, где правовая система штата Луизиана сохраняет самобытность — в отличие от федеральной системы и систем права других штатов там функционирует система кодифицированного права, и в этом штате установлен запрет на рецепцию общего права на конституционном уровне.

В Малайзии, которая является монархией, девять субъектов федерации имеют монархическую форму правления, а четыре — республиканскую.

На основании Конституции РФ конкретные решения, касающиеся системы органов государственной власти субъектов РФ, найдены в федеральном законодательстве, в конституциях и уставах субъектов РФ. Основополагающим федеральным законодательным актом в этой сфере является Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В целом ряде случаев рамочный по своей природе указанный Закон не обходится только общими принципами, устанавливая нормы совершенно конкретного содержания.

В той степени, в какой самостоятельность субъектов РФ не ограничена федеральным законодательством, они сами в своих конституциях (уставах) определяют собственную систему органов государственной власти. Закрепленная в Конституции РФ самостоятельность субъектов РФ по решению некоторых важных вопросов организации и деятельности их собственной государственной власти предполагает учредительный характер конституций и уставов субъектов РФ. Вместе с тем связанные так называемыми «общими принципами» конституции (уставы) субъектов РФ каких-то особых отличий между системами государственной власти субъектов РФ не предусматривают.

^ Точка зрения

JRjA По мнению П. А. Астафичсва, при введении тех или иных императивных правил федеральный законодатель не должен препятствовать учреждению субъектами РФ той модели горизонтального разделения властей, которая имеется на федеральном уровне. Инос означало бы использование метода «двойных стандартов» и было бы глубоко несправедливым по существу. В целом Федерация, по его мнению, придерживается этих принципов. Ничто не запрещает учреждать в регионах двухпалатные парламенты, сочетать мажоритарную и пропорциональную системы выборов (в последнее время это приобрело обязательный характер), вводить или не вводить институт высшего должностного лица¹.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», пишет И. А. Стародубцева, содержатся нормы, которые не являются принципами (т.е. основными началами организации органов государственной власти субъекта РФ) и не касаются взаимоотношений с федеральными органами государственной власти. В соответствии с п. «и» ст. 72, ст. 73 и ч. 1 ст. 77 Конституции РФ эти вопросы относятся к исключительному ведению субъекта РФ, в которые в данном случае вторгается Российская Федерация^[1][2].

И. А. Алешкова и И. А. Умнова считают, что в сложившейся системе централизованного правового регулирования субъекты РФ испытывают затруднения в реальном использовании их конституционного права на самостоятельное установление собственной системы государственной власти^[3].

Будучи суверенным государством, Федерация не может оставить без внимания общие принципы организации публичной власти в се субъектах, особенно когда это касается гарантирования верховенства федеральных правовых актов, обеспечения единства системы государственной власти, а тем более — защиты безопасности и территориальной целостности России^[4].

В соответствии с Конституцией РФ федеральными законами, а также конституцией (уставом), законами субъекта РФ систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган, высший исполнительный орган, судебные органы государственной власти и иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с его конституцией (уставом). Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ. Система органов государственной власти субъекта РФ может включать в себя как высшие органы власти, так и территориальные органы, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных административнотерриториальным устройством субъекта РФ.

Законодательный (представительный) орган и высший исполнительный орган в обязательном порядке образуются в каждом субъекте РФ и составляют основу осуществления государственной власти в субъекте РФ.

К судебным органам государственной власти субъектов РФ относятся конституционные (уставные) суды субъектов РФ и мировые судьи, олицетворяющие судебную власть субъектов РФ.

Субъекты РФ обладают значительной самостоятельностью в вопросах организации собственного конституционного (уставного) правосудия, в том числе они сами определяют образовывать или нет в рамках собственной системы государственной власти конституционный (уставной) суд субъекта РФ. Наличие такого органа в обязательном порядке не требуется в соответствии с федеральным законодательством. Мировые судьи в Российской Федерации являются судьями общей юрисдикции субъектов РФ.

Для федеральных органов исполнительной власти и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ Конституцией РФ предусмотрены следующие границы общей вертикали: в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в России. Федеральные органы исполнительной власти осуществляют свои полномочия на территории субъекта РФ непосредственно или через создаваемые ими территориальные органы. Положения об указанных территориальных органах утверждаются соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

Jh Точка зрения

Как отмечал С. С. Собянин, в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не получили достаточного развития конституционные положения о единстве системы органов исполнительной власти, образуемой органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов по вопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и субъектов, в частности, не определены основы взаимоотношений федеральных и региональных органов при реализации полномочий по предметам совместного ведения"^[5].

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает, что для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ Президентом РФ определен соответствующий перечень показателей (такой перечень утвержден Указом Президента РФ от 21 августа 2012 г. № 1199). Установлено, что высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта РФ представляет в Правительство РФ доклады о фактически достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и их планируемые значения на трехлетний период.

В соответствии с Конституцией РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ могут, но взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.

Из судебной практики Согласно определению Верховного Суда РФ от 7 февраля 2003 г. № 64-Г03−1 правом на передачу государственных полномочий наделен только соответствующий орган государственной власти, а само полномочие может быть передано только федеральным органам исполнительной власти и органам местного самоуправления с соблюдением специального порядка.

Кроме того, недопустима передача государственных полномочий, но управлению собственностью субъекта РФ юридическим и физическим лицам.

При такой передаче полномочий должны соблюдаться не только принципы конституционности и добровольности, но и принципы правового равенства сторон; обеспечения переданных полномочий (должен быть определен порядок финансирования осуществления этих полномочий); контроля за выполнением переданных полномочий; юридической ответственности (как федеральные органы исполнительной власти, так и исполнительные органы государственной власти субъекта РФ должны нести ответственность в случае ненадлежащего осуществления переданных полномочий).

^ Точка зрения ЯА Полномочия федеральных органов исполнительной власти могут передаваться 9 органам исполнительной власти субъектов РФ в целях:

• — эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта РФ;
• — обеспечения единства управления, в том числе исходя из региональных и федеральных интересов;
• — обеспечения сбалансированности полномочий;
• — конкретизации и детализации полномочий органов исполнительной власти субъекта РФ;
• — объединения усилий по развитию региона;
• — реализации государственной политики в определенной сфере;
• — обеспечения выполнения целей, задач, функций, прав и обязанностей федерального органа исполнительной власти в регионе и др.^[6]

Иерархия федеральных органов и органов субъектов РФ исключается для законодательных органов государственной власти.

Мировые судьи в Российской Федерации входят в единую судебную систему Российской Федерации, и их решения могут быть пересмотрены вышестоящим судом общей юрисдикции. В отличие от этого решения конституционного (уставного) суда субъекта РФ, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом, в том числе Конституционным Судом РФ.

Из судебной практики.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ Конституция РФ непосредственно предусматривает существование единой судебной системы Российской Федерации и не предполагает в качестве самостоятельных судебные системы субъектов РФ. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды составляют единую федеральную систему. Все эти суды, включая верховные суды республик, являются федеральными судами. За деятельностью всех этих судов общей и арбитражной юрисдикции судебный надзор (в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах) осуществляется Верховным Судом РФ без каких-либо исключений (Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. № З-П, Определение Конституционного Суда РФ от 8 июня 2000 г. № 91−0).

Q Зарубежный опыт

В США, Канаде и Бразилии наряду с федеральной судебной системой в каждом субъекте федерации действует его собственная судебная система, которая возглавляется высшим судебным органом субъекта федерации. В США судебные системы штатов разнообразны и имеют в своем составе две или три инстанции.

В Австралии в каждом штате названия, юрисдикция и полномочия судов различны. Существуют верховные суды, суды по апелляциям, окружные суды и магистратские суды. Судьи штатов назначаются губернаторами штатов по совету министров и смещаются с должности губернаторами по представлению парламента штата.

Органы государственной власти субъектов РФ осуществляют государственную власть в рамках принадлежащих им полномочий, которые устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ, а также иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъекта РФ. В ряде случаев необходимо разграничивать предметы ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Такое разграничение согласно Конституции РФ осуществляется самой Конституцией РФ, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий путем заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и принятия федеральных законов устанавливаются федеральным законом.

• [1] См.: Лстафичев ПА. Проблемы правового регулирования организации государственнойвласти в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. № 6.
• [2] См.: Стародубцева И. А. Коллизии в регулировании организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ //Конституционное и муниципальное право. 2007. № 12.
• [3] См.: Алешкова И. А., Конюхова И. А. Проблемы законодательного регулирования субъектами Российской Федерации системы государственной власти // Государственная властьи местное самоуправление. 2006. № 3. С. 18—20.
• [4] См.: Научно-практический комментарий к Конституции РФ / отв. ред. В. В. Лазарев.М., 2001. С. 344−345.
• [5] Собянин С. С. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы // Журнал российского права. 2006. № 10.
• [6] См.: Административная реформа в России: науч.-практ. пособие / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М, 2006.