Основные правовые формы взаимоотношений государственных органов и органов местного самоуправления

Органы местного самоуправления взаимодействуют как с федеральными, так и с региональными государственными органами. Основными принципами взаимоотношений государственных органов и органов местного самоуправления является то, что:

• 1) муниципальные органы не входят в систему органов государственной власти;
• 2) государственные органы не могут ущемлять самостоятельность местного самоуправления, вторгаться в сферу компетенции этих органов;
• 3) органы местного самоуправления не могут юридически и фактически включаться в систему государственной власти путем, например, принятия решений государственных органов о формировании или прекращении деятельности местных органов власти либо наделении государственных органов полным объемом полномочий по вопросам местного значения;
• 4) государственные органы не вправе без учета мнения населения муниципальных образований изменять границы территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, прекращать сроки полномочий уже избранных и действующих муниципальных органов (постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1 -II, от 15 января 1998 г. № 3-П и др.).

Формой взаимоотношений государственных органов и органов местного самоуправления является регулирование государственными органами вопросов организации и осуществления местного самоуправления. Законами и подзаконными актами федерального уровня власти устанавливаются основы местного самоуправления в России. Правовое регулирование организации местного самоуправления, прав, обязанностей и ответственности муниципальных органов, взаимоотношений между государственными органами субъектов РФ и органами местного самоуправления осуществляется региональными органами в случаях и в порядке, установленных федеральными законами, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов РФ в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленными Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.

Предусмотрены жесткие лимиты контрольных проверок со стороны государственных органов.

Точка зрения

Выделяются следующие основные формы взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления:

• 1) государственная финансовая поддержка — предоставление местным органам денежных средств и имущества;
• 2) контроль — проверка осуществления органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий;
• 3) реализация местными органами права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе власти субъекта РФ;
• 4) координация — согласование действий при реализации полномочий^[1].

Формой взаимоотношений государственных органов и органов местного самоуправления является наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями федеральными или региональными законами. Для реализации переданных на местный уровень власти полномочий должны передаваться необходимые для их осуществления материальные и финансовые средства.

Законами субъекта РФ может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Такие законы субъекта РФ вступают в силу с начала очередного финансового года. Не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также других полномочий.

Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Органы государственной власти осуществляют контроль за реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. В случае выявления нарушений требований закона, касающихся осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, государствснные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Обеспечением надлежащего качества осуществления отдельных государственных полномочий является также контроль федеральных и региональных органов над процедурой заключения контракта с главой муниципального образования, если соответствующими нормативными правовыми актами предусматривается так называемый найм на работу главы муниципального образования местного самоуправления.

Формой взаимоотношений государственных органов и органов местного самоуправления является их сотрудничество в рамках финансовых контактов названных органов в целом, и межбюджетного сотрудничества в частности.

Если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт РФ либо закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ, вопрос о соответствии федерального закона или иного нормативного правового акта по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта РФ разрешается соответствующим судом.

Формой взаимоотношений государственных органов и органов местного самоуправления является разрешение споров и возникших конфликтов в установленной конституционно-правовой процедуре при участии соответствующего суда.

В тех субъектах РФ, в которых функционируют конституционные (уставные) суды, могут предусматриваться механизмы обращения органов местного самоуправления, их должностных лиц в названные суды с просьбой оценить соответствие нормативных правовых актов государственных органов субъектов РФ конституции (уставу), разрешить спор о компетенции между региональными и местными органами.

Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед государством в случае нарушения ими Конституции РФ, федерального и регионального законодательства, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий. В случае если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральному законодательству и (или) законодательству субъекта РФ, уставу муниципального образования, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.

Обязательным условием внесения названного проекта является бездействие представительного органа муниципального образования, который в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт. Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования. В случае если соответствующим судом будет установлено, что представительный орган местного самоуправления в течение трех месяцев подряд не проводит правомочных заседаний, высшее должностное лицо субъекта РФ вносит в законодательный (представительный) орган власти субъекта РФ проект закона о роспуске представительного органа местного самоуправления.

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) может издать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в двух случаях:

• 1) должностные лица местного самоуправления издают нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;
• 2) должностные лица местного самоуправления совершают действия, в том числе издание правового акта, не носящего нормативного характера, влекущие нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности России, ее национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе выступить с инициативой удаления главы муниципального образования в отставку представительным органом муниципального образования. О выдвижении последним инициативы удаления главы муниципального образования в отставку обязательно уведомляется высшее должностное лицо субъекта РФ. Оно должно также дать согласие на удаление главы муниципального образования в отставку, если он привлекается к конституционно-правовой ответственности в связи с ненадлежащим осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также в связи с совершением им актов (например, принятия решений), повлекших просроченную задолженность, нецелевое расходование бюджетных средств или нарушение Конституции РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.

Точка зрения

По мнению Е. С. Шугриной, установлены следующие меры коиституциоино-правовой ответственности (наступает перед государством) и муниципально-правовой ответственности (наступает перед населением) органов и должностных лиц:

• 1) отрешение от должности высших должностных лиц муниципального образования;
• 2) роспуск выборного органа;
• 3) расформирование избирательной комиссии;
• 4) переход полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти;
• 5) досрочное прекращение осуществления местными органами отдельных государственных полномочий;
• 6) отмена (признание) недействительным юридически значимого результата, например, отмена результатов выборов;
• 7) отмена (приостановление) правовых актов судом;
• 8) отказ в регистрации кандидата на выборах;
• 9) отзыв выборных должностных лиц;
• 10) выражение недоверия представительным органом органу исполнительной власти и его должностным лицам;
• 11) досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования;
• 12) отставка главой муниципального образования должностных лиц местной администрации^[2].

Региональные органы наделяются полномочием временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления.

Конфликт во взаимоотношениях названных органов может быть связан с двумя следующими основаниями:

• 1) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;
• 2) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.

В решении уполномоченного регионального органа указываются:

• 1) перечень временно осуществляемых полномочий органов местного самоуправления;
• 2) государственные структуры, на которые возлагаются данные полномочия;
• 3) срок осуществления государственной властью вопросов местного значения;
• 4) источники и порядок финансирования совершаемых в ходе настоящей процедуры актов.

Не могут временно осуществляться региональными органами полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования.

В случае возникновения просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств в соответствующем муниципальном образовании решением арбитражного суда субъекта РФ вводится временная финансовая администрация на срок до одного года. В целях восстановления платежеспособности муниципального образования временная финансовая администрация в соответствии с федеральным законом:

• 1) принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования;
• 2) разрабатывает изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год;
• 3) разрабатывает проект бюджета муниципального образования на очередной финансовый год;
• 4) представляет изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год и проект бюджета муниципального образования на очередной финансовый год в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ для утверждения законом субъекта РФ;
• 5) обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образования и осуществляет иные необходимые полномочия.

• [1] См.: Карташов В. Г. Взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальноеправо. 2007. № 19. С. 37−38.
• [2] См.: Шугрина Е. С. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 283−293.