Великобритания — современный механизм парламентской монархии

В конце XIX — начале XX в. Великобритания, которая раньше считалась «мастерской мира», потеряла первенство в промышленном производстве. Со смертью королевы Виктории, в стране началась коренная трансформация сложившегося социально-политического уклада, которая продолжалась всю первую половину XX в.

Среди основных факторов, обусловивших существенные изменения, следует выделить завершение очередной стадии промышленного переворота, усиление и радикализацию рабочего (профсоюзного) движения, зарождение и развитие феминистического движения. При этом общество разделилось на сторонников и противников перемен. Российская революция 1917 г. и угроза повторения се «сценария» в других странах заставили правительство Великобритании принять экстренные меры, направленные на ликвидацию очагов социальной напряженности, и пойти на обширные преобразования в государственно-правовой сфере.

Трансформация государственного строя

Для Великобритании характерна большая, чем в других странах, стабильность политических институтов и учреждений, являющаяся результатом не только консенсуса ведущих политических сил, но и предпочтения эволюционного пути развития резким «историческим поворотам».

С. В. Чиркин, российский ученый-юрист

Участие Великобритании в Первой и Второй мировых войнах, борьба с экономическим кризисом 1929 г. потребовали огромных затрат человеческих и материальных ресурсов и окончательно подорвали «здоровье» империи. После Первой мировой войны страна потеряла треть своего национального богатства. Соединенное Королевство оказалось вынужденным предоставить независимость своим колониям и доминионам.

Произошедшие потрясения потребовали адаптации институтов государственной власти к изменившимся условиям. Была сформирована новая модель государственного механизма.

В первой половине XX в. «центр тяжести» в определении стратегии развития внутренней и внешней политики Соединенного Королевства в значительной степени сместился в сторону исполнительной власти.

Особое место в Великобритании по-прежнему занимала корона. Монарх в Великобритании является символом нации, преемственности государства. Он рассматривается как гарантия стабильности в обществе. На протяжении прошедшего столетия какого-либо серьезного общественного движения за отмену монархии не наблюдалось. До сих пор сохраняются многие прежние королевские прерогативы, и важнейшая из них — право назначения премьер-министра. Хотя этот выбор и ограничен требованием, в соответствии с которым новый премьер-министр должен иметь поддержку большинства палаты общин. Однако, если лидер партии большинства не занимает достаточно прочного положения, слово правящего монарха по-прежнему имеет решающее значение.

Сохранились и другие полномочия монарха: ни один законопроект не может стать законом без королевской санкции, только монарх может созвать или распустить парламент, пожаловать тот или иной титул. Все эти полномочия сегодня считаются простой формальностью, поскольку, согласно английской конституционной доктрине, глава государства должен действовать по совету своих министров. Однако монарх не обязан следовать всем рекомендациям советников: он имеет право не дать согласия на ведение политики, которая, по его мнению, разрушает «базис английской конституции». В связи с этим корона может удалить кабинет министров в отставку.

Особенностью политической жизни Великобритании является то, что многие свои полномочия монархи не реализовывали в течение столетий. Поэтому сегодня монарх не обладает исполнительной властью на деле. Однако, благодаря своим законным правам, в случае необходимости монархия может стать серьезной составляющей государственной власти.

Страной руководит «правительство его (ее) Величества», точнее, его ограниченный состав — кабинет министров, в котором главную роль играет премьер-министр. Он формирует правительство, представляет правовые акты на подпись монарху и сам контрассигнует их, в любой момент может предложить монарху распустить нижнюю палату парламента и т. д.

Правительство в силу британской традиции в значительной мере контролирует и парламент. Появился институт делегированного законодательства, т. е. право правительства издавать конкретные законоположения на основании общего законодательного поручения парламента.

В конце Первой мировой войны у власти находилось коалиционное правительство, состоявшее из либералов, консерваторов и лейбористов. Вскоре на выборах в декабре 1918 г. либеральная партия, ранее стоявшая у власти в течение почти 100 лет, потерпела поражение, уступив место лейбористам. Впоследствии двухпартийная система сохранилась. До 1923 г. это были консерваторы (тори) и либералы (виги), с 1923 г. — консерваторы и лейбористы. Существовали и другие партии, например коммунистическая, но сама двухпартийная система считается одним из неписаных конституционных обычаев, соблюдаемых при формировании правительства.

Государственный строй развивался, но пути расширения законодательных полномочий и фактической власти правительства. В 1920 и 1939 гг. были приняты законы о чрезвычайных положениях в стране, предоставившие правительству полномочия не только в сфере исполнительной власти, но, по существу, и в законодательной. Эти законы предусматривали возможность издания правительством от имени короля указа о введении в стране чрезвычайного положения. В его условиях правительство могло применять любые меры, которые считало необходимыми для преодоления возникших трудностей, издавать предписания в целях обеспечения общественной безопасности, защиты государства, поддержания общественного порядка. Их использовали в политических целях, применяли против забастовок, митингов протеста и др.

Расширение вмешательства государства во все сферы жизни общества повлекло за собой увеличение числа чиновников. К середине XX столетия в Великобритании существовало более сотни министерств. Проявилась тенденция бюрократизации государственного аппарата. Правила комплектования чиновничьего корпуса были сформулированы еще в конце XIX в. Вводилась экзаменационная система занятия должностей. Высшие чиновничьи должности (коронные) должны были замещаться по конкурсу.

Законодательная власть в Великобритании, как и много столетий назад, сегодня принадлежи! парламенту. Традиционно парламент считается триединым учреждением: он включает главу государства (монарха), палату лордов и палату общин. Такое представление о законодательном органе связано с тем, что закон становится таковым, если он принят двумя палатами (есть исключения из правила) и санкционирован монархом. Хотя глава государства является составной частью парламента, с точки зрения концепции разделения властей он все же относится к исполнительной власти (рис. 9.1).

Рис. 9.1. Государственный строй Великобритании в Новейшее время

Формировалась новая модель британского парламентаризма, происходила девальвация принципов верховенства парламента, парламентского суверенитета, считавшихся неотъемлемыми атрибутами государственноправовой системы и служивших образцом для многих государственно-правовых систем стран мира. Причины этого заключаются в следующем:

а) в «отставании» парламента как представительного органа от темпов развития британского общества, существенное изменение которого произошло вследствие очередного витка промышленного переворота, распада колониальной системы, а также участия Великобритании в глобальных политических конфликтах. Вовлечение в общественно-политическую жизнь широких слоев населения, выражавших разные политические и социальные взгляды, привело к зарождению основ политического плюрализма, многопартийности и регионализации политических партий. Однако названные явления не нашли соответствующего отражения в деятельности парламента, политический спектр которого представлен двумя политическими партиями (консерваторами и лейбористами) и интересами аристократии.

Численное увеличение электората и усложнение его социальной структуры не отразились па принципе формирования основными политическими партиями своих списков кандидатов в депутаты парламента. В эти списки по-прежнему включались представители элитарных групп населения (юристы, финансисты, промышленники), являвшиеся проводниками соответствующих социальных интересов;

• б) в несоответствии вызовам времени практики парламента решать проблемные вопросы исключительно в рамках устоявшихся обычаев и процедур. Попытки парламента модернизировать механизм своей деятельности, опираясь исключительно на прежний опыт, выявили его неспособность адекватно реагировать на складывающиеся правовые ситуации;
• в) в наличии пережитков прошлого в политической системе Великобритании, ассоциируемых прежде всего с верхней палатой парламента — палатой лордов;
• г) в нацеленности депутатского корпуса на достижение компромисса в решении любых вопросов, вследствие чего процесс выработки приемлемых решений нередко принимал затяжной характер и сопровождался принципиальным отходом от первоначальных позиций. Тем самым снижалась актуальность проведенных преобразований. Данная практика во многом обусловила незавершенность некоторых реформ, начало которым было положено в первой половине XX в.

Так, реформы палаты лордов 1911 и 1949 гг., предпринятые в целях устранения недостатков парламентского правления, имели неоднозначные последствия. С одной стороны, эти реформы, направленные на повышение эффективности деятельности представительного органа путем ограничения полномочий палаты лордов в законодательном процессе и сокращения сроков принятия верхней палатой решений по важнейшим вопросам законодательства, позволили внедрить в парламентскую практику правовой механизм, который предусматривал возможность принятия финансовых и нефинансовых законов без одобрения палаты лордов.

С другой стороны, функционирование парламента в последующий период во многом нивелировало позитивные итоги реформ. Используя политическую независимость и обширные законодательные инициативы, палата лордов успешно отражала попытки ее дальнейшего реформирования, преследуя собственные корпоративные интересы, весьма условно соотносимые с интересами государства и общества.

В 1918—1919 гг. была проведена избирательная реформа, согласно которой право голоса получали все лица мужского иола, достигшие 21 года и удовлетворяющие требованиям ценза оседлости или владеющие помещением для деловых занятий^[1]. Женщины получали право голоса при условии, что они достигли возраста 30 лет и владели недвижимостью, приносящей определенный годовой доход. В 1929 г. им были предоставлены равные с мужчинами избирательные нрава.

После Второй мировой войны не обладали активным и пассивным правом: пэры и пэрессы, имеющие титул не ниже барона (баронессы), поскольку они заседали в палате лордов; судьи (кроме мировых), злостные банкроты (не реабилитированные судом), гражданские служащие, назначенные короной; священники государственной церкви и др. Был отменен ценз оседлости, участие в голосовании было добровольным.

Произошли изменения в организации силовых структур. В 1939 г. в стране была введена всеобщая воинская повинность. С середины 1960;х гг. появилась профессиональная армия. Полиция Великобритании состоит из местных формирований и представителей совета графства. Собственная полиция существует в городах. Ее начальника назначает городской совет. Общее руководство полицией осуществляет министерство внутренних дел.

В Великобритании длительное время сохранялась система местных органов управления. Местное самоуправление в Великобритании всегда было сравнительно независимым от центра. Исторически оно возникло как следствие привилегий по самостоятельному внутреннему управлению, которые на протяжении веков города получали от короны. В настоящее время характерными чертами британского местного самоуправления являются: наличие у органов местного самоуправления статуса юридических лиц (корпораций); обладание административными полномочиями на соответствующих территориях; известная финансовая самостоятельность, в том числе право на установление местных налогов; выборность руководителей местных органов.

Согласно законам о местном управлении 1972 и 1985 гг., Англия была разделена на графства и городские округа. Графства делятся на округа. Выборным органом местного самоуправления во всех административнотерриториальных единицах (кроме малонаселенных приходов) является совет. Председатель совета — мэр, избираемый из числа членов совета. Советы графств, округов и городских округов функционируют четыре года и обновляются первые три года ежегодно на 1 /3.

В компетенцию советов округов и городских округов входят: налогообложение, городское и сельское землепользование, жилищное строительство, местные дороги и стоянки автотранспорта, отдых, зрелища и реклама, борьба с шумом, здравоохранение, кладбища и др.

К ведению советов графств относятся: полиция, пожарная охрана, мелкие акционерные компании, дороги, социальные службы, образование и библиотеки, музеи и художественные галереи, трудоустройство молодежи, продовольствие и медикаменты, некоторые службы по защите интересов потребителей, уборка мусора, парки и места отдыха и др.

Предусмотрен ряд особенностей управления в Лондоне. Законами о местном самоуправлении 1963 и 1985 гг. Лондон был разделен (за исключением его центра — Сити) па районы, управляемые районными советами. Члены местных советов работают в них безвозмездно или по совместительству. Они образуют отраслевые и функциональные комитеты и комиссии, в которых и решаются основные вопросы.

Столичные министерства и ведомства осуществляют значительный контроль над органами местного самоуправления. Прежде всего местные органы зависят от центра в финансовом отношении. Некоторые министры вправе даже принимать па себя исполнение обязанностей тех местных органов, которые, по их мнению, не справляются со своей работой. Законы, принятые в последние годы, значительно усилили роль центра, ограничили самостоятельность органов местного самоуправления.

• [1] История государства и права зарубежных стран / под ред. К. И. Батыра. 4-е изд. М.:Проспект, 2004. С. 399.