Местная администрация и формирование ее организационной структуры

Местная администрация и ее организационная структура

Местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования осуществляет практическую работу по организации муниципального управления. Она наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения и может исполнять отдельные государственные полномочия, переданные на муниципальный уровень федеральными законами и законами субъектов РФ. Местная администрация принимает непосредственное участие в формировании социальной, экономической, экологической политики на уровне муниципального образования и организует ее реализацию в муниципальном образовании.

Ключевую роль в деятельности администрации играет ее организационная структура. Под организационной структурой понимаются состав, соподчиненность и взаимосвязь организационных единиц (отдельных должностей), звеньев (управленческих подразделений) и ступеней (уровней), наделенных определенными правами и ответственностью для выполнения соответствующих функций управления.

Организационная структура местной администрации является формой, в которой осуществляется процесс муниципального управления. Содержание процесса, цели и функции муниципального управления непосредственно влияют на ее построение и служат основой для выделения структурных подразделений, отвечающих за достижение конкретных целей и выполнение определенных функций и задач.

Объем задач и функций местной администрации, а следовательно, и численность ее персонала зависят от целого ряда факторов. Прежде всего, муниципальные образования как объекты управления различаются по правовому статусу, размерам территории, численности и составу населения, экономическому потенциалу, уровню развития инженерной и социальной инфраструктуры и др.

Штат администрации крупного городского округа может насчитывать десятки структурных подразделений и сотни служащих, тогда как штат администрации небольшого сельского поселения — лишь 5—7 сотрудников.

Наряду с этим на структуру администрации влияют и внутренние факторы: кадровый состав, техническая оснащенность, уровень организации управленческой деятельности. Так, квалификация персонала может оказать влияние на распределение функций между подразделениями. Внедрение информационных технологий может иметь следствием как сокращение числа работников отдельных подразделений, так и появление новых структурных подразделений.

Важнейшим фактором, влияющим на формирование организационной структуры, является норма управляемости. Под ней понимается максимально допустимое число работников (или структурных подразделений), деятельностью которых может эффективно управлять один руководитель при определенных организационно-технических условиях. От нормы управляемости зависят как численность сотрудников в отдельном структурном подразделении, так и количество подразделений администрации. В теории менеджмента иногда называют оптимальное количество подчиненных у одного руководителя — 7—9, однако в реальных условиях возможны значительные отклонения от этой усредненной цифры, в свою очередь, зависящие от личностных качеств самого руководителя.

В реальной жизни местные администрации отличаются большим разнообразием организационных структур. Типичными звеньями организационной структуры местной администрации являются:

• • глава администрации;
• • его заместители по сферам муниципальной деятельности, среди которых могут быть один или два первых заместителя;
• • структурные подразделения различных типов, которые могут находиться в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в соподчинении между собой (например, отдел в составе управления);
• • аппарат администрации;
• • коллегиальные совещательные органы (коллегия администрации, экономический, градостроительный и другие советы).

Глава администрации независимо от способа его избрания или назначения руководит местной администрацией на принципе единоначалия и обеспечивает осуществление возложенных на нее полномочий, передает часть полномочий своим заместителям.

Структурные подразделения администрации с точки зрения задач и целей их деятельности подразделяются наследующие группы (рис. 17.1).

Рис. 17.1. Виды структурных подразделений местной администрации.

К ведению отраслевых структурных подразделений относятся вопросы, связанные с управлением конкретными отраслями (сферами) муниципальной деятельности. Эти подразделения выполняют функции заказчиков выполнения работ и оказания муниципальных услуг.

Предметы деятельности функциональных (штабных, общей компетенции) структурных подразделений охватывают определенную функцию для всей администрации и ее структурных подразделений. Обычно они наделяются правом согласования решений других структурных подразделений, например по соблюдению законности или возможности финансирования.

Создание территориальных структурных подразделений (районные или окружные администрации в крупных городах, администрации в отдельных населенных пунктах, входящих в состав муниципального образования) связано с необходимостью приближения органов местного самоуправления к населению и позволяет сочетать централизацию важнейших функций на уровне всего муниципального образования с повышением оперативности при решении текущих вопросов. Территориальным структурным подразделениям может предоставляться определенная автономия в рамках сметы расходов.

Вспомогательные подразделения (аппарат) не обладают собственной компетенцией по решению вопросов местного значения и выполняют функции по обеспечению деятельности руководства администрации и ее структурных подразделений. Аппарат очень важен в организации работы администрации. Как ее подсистема, он играет ту же роль, что и муниципальная власть по отношению к другим подсистемам муниципального образования. В частности, аппарат обеспечивает:

• • планирование и координацию работы всех структурных подразделений администрации;
• • работу с документацией (делопроизводство);
• • подготовку и проведение совещаний, заседаний, коллегий, других мероприятий;
• • связь со СМИ, проведение пресс-конференций;
• • контроль за исполнением решений;
• • организацию приема граждан, работу с жалобами и предложениями;
• • материально-техническое, юридическое, кадровое, информационное, финансовое обеспечение деятельности администрации;
• • взаимодействие администрации с представительным органом, а зачастую его материально-техническое обеспечение и хозяйственное обслуживание.

Руководитель аппарата обычно по статусу приравнивается к заместителю главы администрации.

В составе аппарата администрации могут быть такие службы, как общий отдел (работа с документацией), кадровая служба (иногда она подчиняется непосредственно главе администрации), приемная граждан, юридическая служба, информационная служба, хозяйственные службы, пресс-служба, собственная бухгалтерия, контрольный аппарат и т. п.

Глава администрации и его заместители могут иметь свой аппарат, в состав которого входят секретари, помощники, референты, советники.

Такие организационные структуры получили в теории менеджмента название линейно-функциональных, поскольку основаны на определенной системе взаимодействия линейных (отраслевых) и функциональных структурных подразделений и принятия решений линейными подразделениями по согласованию с функциональными.

В соответствии с объемами и распределением задач и функций в составе администрации создаются конкретные организационные единицы — отделы, управления, комитеты, департаменты и т. д. Первичным (низовым) звеном в системе муниципального управления обычно является отдел, в котором состоит чаще всего 3—7 работников. Близкие, но функциональному назначению отделы объединяются в управления или комитеты по сферам муниципальной деятельности, в каждом из которых может быть несколько отделов. В крупных городах несколько родственных управлений или комитетов объединяются в департаменты (например, городского хозяйства или социальной сферы) директор департамента часто также и заместитель главы администрации. Для администраций небольших муниципальных образований характерно объединение в одном отделе всех функций, которые в крупном городе выполняет управление или даже департамент, для того чтобы с минимальным количеством работников охватить все отрасли и сферы муниципальной деятельности.

Для выполнения отдельных государственных полномочий, переданных администрации на исполнение, целесообразно создавать обособленные структурные подразделения. Это важно потому, что в части исполнения делегированных полномочий органы местного самоуправления финансируются и подконтрольны соответствующим органам государственной власти.

В зависимости от общего количества работников администрации и количества отделов ее организационная структура может включать от двух (глава (заместитель) главы администрации — отделы) до четырех, а иногда и до пяти уровней. Возможный пример для крупного города: отдел — управление — департамент — глава администрации (заместитель главы администрации) — четыре уровня. Увеличение количества уровней вызывает дополнительные информационные потоки между уровнями и осложняет процесс управления администрацией. Тем не менее приходится выбирать между увеличением числа уровней и нарушением норм управляемости.

Из консультативных органов местной администрации чаще всего создаются коллегия при главе администрации и советы (по инвестиционной политике и инновациям, образованию и культуре, экологии и природопользованию, градостроительной политике и др.). В состав коллегии, кроме главы администрации, его заместителей и руководителей важнейших структурных подразделений, могут входить руководители крупных градообразующих предприятий, правоохранительных органов, общественных объединений и др.