Вопросы местного значения и полномочия местного самоуправления

Вопросы местного значения

В Конституции РФ перечень вопросов местного значения определен в укрупненном плане. Часть 1 ст. 132 указывает, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Вопросы местного значения, установленные Законом № 131-ФЗ, можно разбить на две большие группы:

• 1) вопросы, связанные с исполнением властных, регулирующих и контролирующих функций: формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов; владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом и др. Такие вопросы, как правило, являются общими для всех типов муниципальных образований;
• 2) вопросы хозяйственного плана, связанные с жизнеобеспечением муниципальных образований и оказанием муниципальных услуг населению в таких сферах, как водоснабжение, электроснабжение, благоустройство территории и др.

Вопросы второй группы, могут отличаться не только по сферам, но и по содержанию тех действий, которые могут быть направлены на их решение, а также по степени ответственности. Исходя из этого, их можно разбить на три группы:

• • если закон употребляет термины «организация», «содержание» (например, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения, обеспечение первичных мер пожарной безопасности), то это означает, что органы местного самоуправления отвечают за реализацию комплекса организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий, но управлению отношениями в установленной сфере деятельности. При этом их финансирование осуществляется полностью или частично из средств местных бюджетов;
• • если формулировка вопроса местного значения начинается со слов «создание (обеспечение) условий» (например, создание условий для деятельности народных дружин), это означает, что органы местного самоуправления отвечают за принятие мер, позволяющих создать и (или) сохранить обстоятельства, необходимые для реализации прав, исполнения обязанностей, оказания услуг или осуществления иной деятельности;
• • если в законе используются термины «участие», «оказание содействия» (например, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций), то это означает, что органы местного самоуправления отвечают за осуществление деятельности, имеющей вспомогательный характер по отношению к деятельности органов местного самоуправления иного муниципального образования или органов государственной власти. При этом на органы местного самоуправления возлагается лишь часть ответственности за решение этих вопросов и финансирование из средств местного бюджета не носит обязательного характера.

Перечни вопросов местного значения установлены раздельно для каждого типа муниципальных образований.

За поселениями закрепляются вопросы местного значения поселенческого характера, связанные с повседневным жизнеобеспечением населения. Эти вопросы должны решаться на уровне, максимально приближенном к жителям, в частности: обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения; создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; организация благоустройства территории поселения и др.

Отметим, что в период после принятия Закона № 131-ФЗ перечень вопросов местного значения по типам муниципальных образований постоянно корректировался: одни вопросы добавлялись, другие исключались. До 1 января 2012 г. в сравнении с первоначальной редакцией Закона количество вопросов местного значения поселения увеличилось с 22 до 38.

В настоящее время (в соответствии с поправками, внесенными Законом № 136-ФЗ в мае 2014 г.) установлен раздельный перечень вопросов местного значения для городских и сельских поселений. Мри этом перечень вопросов местного значения сельских поселений по отношению к перечню вопросов местного значения городских поселений сокращен до 13. Решение остальных вопросов местного значения в сельских поселениях передано муниципальным районам. Такое решение обосновано спецификой и особенностями обеспечения жизнедеятельности населения на сельских территориях. Но, учитывая, что уровень социально-экономического развития сельских поселений по разным субъектам РФ существенно различается, Законом № 131-ФЗ предусмотрена возможность закрепления за сельскими поселениями дополнительных вопросов местного значения законами субъектов РФ (с 13 до 25). Таким образом, произошло разделение на обязательные вопросы местного значения и возможные к установлению законами субъекта РФ.

На уровень муниципального района вынесены вопросы, решение которых требует наличия развитой инфраструктуры и крупных затрат на ее поддержание, т. е. за муниципальными районами закрепляются вопросы межпоселенческого характера, которые должны решаться на более высоком территориальном уровне, чем поселение. Так, например, органы местного самоуправления городского поселения обязаны участвовать в организации деятельности по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов, а муниципального района — кроме этого участвовать в деятельности по их обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению на территориях соответствующих муниципальных районов. В число вопросов местного значения муниципального района входит организация предоставления общедоступного и бесплатного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержание детей в муниципальных образовательных организациях, а также организация отдыха детей в каникулярное время. При этом в сфере образования полномочия по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ (заработная плата педагогического персонала, учебные пособия, средства технического обеспечения учебного процесса и т. д.) возложены на органы государственной власти субъектов РФ. Они обязаны выделять субвенции местным бюджетам на эти цели в размере, необходимом для реализации основных образовательных программ в соответствии с нормативами, установленными законами субъектов РФ. Эта мера призвана гарантировать финансирование образовательных услуг во всех муниципальных образованиях России, независимо от состояния их доходной базы.

Значительный круг вопросов местного значения отнесен к предметам ведения и поселения, и муниципального района: обеспечение условий для развития физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма^[1].

Разграничение этих вопросов произведено по такому принципу, что в границах поселения за их решение отвечают органы местного самоуправления поселения, а за межпоселенческие вопросы — органы местного самоуправления муниципального района. Учитывая, что территорию муниципального района образуют территории входящих в его состав поселений, указанный вопрос на практике зачастую приводит к дублированию полномочий и смешению компетенции органов местного самоуправления поселения и муниципального района в указанной сфере. По-прежнему остается неурегулированным вопрос об охране общественного порядка как вопрос местного значения. Нуждаются в уточнении и другие вопросы местного значения.

Закон № 131-ФЗ (ч. 4 ст. 15) устанавливает, что органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать с органами местного самоуправления муниципального района соглашения о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения и наоборот. Учитывая различные возможности отдельных поселений, эта норма позволяет экономически слабому и дотационному поселению передать часть своих функций муниципальному району (с соответствующим сокращением объема дотаций), а городскому поселению принять на себя ряд функций муниципального района. Однако на практике реализация данной нормы сталкивается со значительными трудностями. Закон требует, чтобы каждое такое соглашение содержало положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривало финансовые санкции за неисполнение полномочий. Фактически муниципальные районы, используя бедственное финансовое положение большинства сельских поселений, «навязывают» им типовые соглашения, по которым у поселений изымается решение значительной части закрепленных за ними вопросов местного значения без каких-либо финансовых расчетов и указаний на санкции за неисполнение полномочий. Решение данной проблемы потребует длительного времени.

Повсеместное распространение практики передачи сельскими поселениями вопросов местного значения либо практически всех своих полномочий районам, по существу, сводит на нет саму идею муниципальной реформы — решать большинство вопросов жизнеобеспечения на поселенческом уровне. Несмотря на некоторую тенденцию в пользу самостоятельного осуществления вопросов местного значения поселениями, это перераспределение носит «односторонний» характер в пользу муниципального района и на практике означает фактически формирование одноуровневой модели местного самоуправления.

Поскольку городские округа не входят в состав муниципальных районов, за ними закрепляется наиболее полный перечень вопросов местного значения, включающий в себя вопросы как поселенческого, так и межпоселенческого характера. Например, к вопросам местного значения городского округа отнесено участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов.

Закон № 131-ФЗ (ч. 3 ст. 16) допускает, что законами субъектов РФ могут устанавливаться дополнительные вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств. В первую очередь речь в данном случае идет о закреплении за данными городскими округами дополнительных вопросов местного значения, необходимых для развития их экономического и инновационного потенциала (участие в определении вопросов промышленной и научно-технической политики, здравоохранения, высшего и среднего профессионального образования и др.). При этом необходимо учитывать, что данные вопросы могут устанавливаться законами субъектов РФ только в сферах общественных отношений, на которые не распространяются пределы действия государственных полномочий Российской Федерации и субъектов РФ.

Базовый перечень вопросов местного значения для внутригородских районов, установленный Законом № 131-ФЗ, составляет 13 вопросов и во многом совпадает с вопросами местного значения сельского поселения. Но он не является исчерпывающим. Федеральный закон позволяет расширять перечень вопросов местного значения внутригородского района в пределах перечня вопросов местного значения городского округа. То есть в этом случае также имеет место разделение вопросов местного значения внутригородского района на обязательные вопросы и возможные к перераспределению законами субъекта РФ. Данная норма имеет целью, не нарушая единства городского хозяйства, избежать дублирования полномочий общегородских органов местного самоуправления и органов местного самоуправления внутригородских районов, а также возможных правовых споров между ними относительно пределов их компетенции.

Органы местного самоуправления различных типов муниципальных образований вправе решать иные вопросы, не отнесенные к их компетенции и компетенции других уровней публичной власти. Законом № 131-ФЗ установлен дополнительный перечень вопросов, которые отражены в виде прав на их решение. Муниципальные образования могут их осуществлять только за счет средств местных бюджетов. Практика показала, что у муниципальных образований зачастую нет иного выхода, как возлагать на себя решение этих вопросов за счет собственных, и без того недостаточных, доходов. Подобный подход может рассматриваться в качестве отступления от принципа разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти и легальной возможности расходования средств местных бюджетов не на решение вопросов местного значения, а на вопросы, составляющие предмет ведения государства.

В Законе № 131-ФЗ для муниципальных образований установлен закрытый перечень вопросов местного значения. Исключение составляют города федерального значения. Для внутригородских муниципальных образований этих городов Федеральный закон не устанавливает вопросы местного значения. Их перечень согласно ч. 3 ст. 79 Закона определяется законами субъектов РФ — городов федерального значения исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.

• [1] См.: Местное самоуправление и финансы: учеб, пособие / колл, авторов; под ред.В. Б. Зотова, Е. В. Маркиной, С. Е. Прокофьева. М.: Изд-во РАС, 2016. С. 81.