Политическая экспертиза в России: история становления, современные проблемы

Основоположником изучения феномена политический экспертизы в России принято называть А. А. Дегтярева, который вслед за западными исследователями актуализировал внимание на необходимости проведения политического анализа. Изучив и критически оценив предложения западных исследователей, он дал свое понимание феномена «политический анализ».

Политический анализ — это «политико-управленческая наука, предлагающая интегративно-синтетическое использование мультидисциплинарной системы знаний и ориентированная на разработку общих принципов и специальных методов моделирования, диагностики, прогнозирования проблемно-политических ситуаций и формулирование практических рекомендаций при подготовке, принятии и реализации публичных решений»^[1].

Если политический анализ представляет систему научных знаний, дисциплину, которой обучают в университетах, то экспертиза — конкретная задача, которая может быть решена с их помощью, что отнюдь не сужает арсенал методов, поскольку круг ситуаций (ивентов) может быть самым разнообразным.

Аналитические (экспертные) центры существовали в нашей стране уже в период СССР. Так, в 50-е гг. XX в. при ЦК КПСС были созданы Академия общественных наук, Институт общественных наук, работавший в закрытом режиме, и Институт марксизма-ленинизма. Эти центры были включены в систему идеологической работы. Помимо них были и чисто научные центры: Институт мировой экономики и международных отношений (ИМЭМО), Институт международного рабочего движения (ИМРД) и др. Это были центры академической науки, в которых работали всемирно известные ученые.

По мере распада СССР (80—90-е гг. XX в.) появились новые типы научных центров. Они создавались, чтобы в новой форме ответить на новые задачи, вставшие перед обществом. К ним можно отнести политические клубы, научные подразделения при общественных движениях, которые решали образовательно-информационные и аналитические задачи. Среди них были такие организации, как «Перестройка», «Мемориал», «Демократический союз», «Клуб социальных инициатив». На волне интеграции гражданского общества были созданы такие аналитические структуры, как фонд «Стратегия», Фонд политико-правовых исследований, «Либеральная миссия» и др.

В начале 1990;х гг. создателями фондов были:

• • государственные структуры (Совет безопасности РФ);
• • авторитетные личности, бывшие в прошлом членами Правительства СССР (фонды М. С. Горбачева, Е. Гайдара, А. Кудрина);
• • представители бизнеса или научной элиты (Г. А. Сатаров основал ИНДЕМ, Г. Ясин — «Либеральную миссию»);
• • независимые аналитики (С. С. Сулакшин и другие).

Центры можно разделить на центральные (ИНДЕМ, ВЦИОМ и др.) и региональные («Стратегия», СПб.).

Пример 3

Совет безопасности РФ (The Security Council of Russian Federation) (далее — СБ) — совещательный орган, который готовит решения президента Российской Федерации по защите жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. СБ обеспечивает условия для защиты прав и свобод граждан, охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности. Он разрабатывает меры превентивной борьбы против традиционных угроз, таких как международная преступность, терроризм, наркотрафик, и новых видов преступности, таких как кибертерроризм.

Прообразом российского СБ является СБ СССР¹. Этот орган возглавлял Президент СССР, в него входили высшие должностные лица из союзных республик, Председатель Совета Министров, «силовые» министры и другие должностные лица. СБ СССР разрабатывал рекомендации по политике в области обороны страны, государственной, экономической и экологической безопасности, преодолению последствий стихийных бедствий, обеспечению стабильности и правопорядка^[2][3]. В 1992 г. президентом СБ стал Ю. В. Скоков, затем последовательно эту должность занимали Е. И. Шапошников, О. И. Лобов, А. И. Лебедь, И. П. Рыбкин, А. А. Кокошин, Н. Н. Бордюжа, В. В. Путин, С. Б. Иванов, В. Б. Рушайло, И. С. Иванов, Н. П. Патрушев (по настоящее время). В 1993 г. при СБ был создан научный совет.

Сравним Совет Безопасности России с аналогичными институтами в других странах. В состав Совета национальной безопасности (СНБ) США входят четыре человека: президент, вице-президент, государственный секретарь (министр иностранных дел) и министр обороны. У СНБ США есть аппарат (до 150—170 чел.), возглавляемый помощником (советником) президента США по национальной безопасности, влияние которого очень велико. Традицией США стало назначение на пост помощника по национальной безопасности видных ученых — международников, экономистов и политологов. Среди них можно назвать Г. Киссинджера, М. Банди, У. Ростоу, 3. Бжезинского. Помощник президента Дж. Буша-младшего К. Райс до своего назначения на этот пост в январе 2001 г. работала проректором Стэнфордского университета, а затем старшим научным сотрудником Гуверовского института проблем войны, мира и революции. СНБ создает специальные рабочие группы высшего уровня для решения конкретных задач: в условиях ограниченных войн, серьезных конфликтных и кризисных ситуаций. Пример — операции США против Ирака.

В КНР создан Центральный военный совет (ЦВС) — орган высшего военного и общегосударственного стратегического управления. Членами ЦВС является очень ограниченное число лиц: кроме председателя, это его первый заместитель, министр обороны КНР, начальник Генерального штаба, начальник вооружений, начальник тыла и начальник Главного политуправления НОАК. Все члены ЦВС Китая — члены Политбюро или ЦК КПК.

Созданный в структурах высшей власти Индии Совет безопасности также обладает полномочиями и функциями, сопоставимыми со статусом СБ РФ.

Система стратегического управления во всех государствах характеризуется рядом общих черт: доминированием гражданского управления в сферах, входящих в систему национальной безопасности, и весомой ролью парламентов в реализации этой политики. Главной идеей новой Стратегии национальной безопасности России стала «безопасность через развитие»^[4], которая призывает перевести многочисленные дискуссии в СБ к серьезному прорыву в их деятельности.

В настоящее время в российском экспертном сообществе можно выделить три группы:

• 1) частные «фабрики мысли», осуществляющие работу на контрактных условиях (среди их финансовых источников — бизнес-круги и политики, например, Центр политических технологий (ЦПТ);
• 2) государственные аналитические центры, например Аналитический центр при Правительстве РФ или ВЦИОМ (Центр по изучению общественного мнения), 100% акций которого принадлежат государству;
• 3) исследовательские центры, специализирующиеся на решении прикладных задач; они часто получали зарубежные гранты — например, центр «Информатика для демократии» (ИНДЕМ), Российский общественно-политический центр (РОПЦ, действующий с 1995 г.).

Несмотря на то что прямое регулирование аналитических центров отошло в прошлое, государство (как владелец основных финансовых ресурсов) сохранило свое влияние. При слабом развитии институтов демократии оно остается монополистом в выделении заказов на научные разработки и экспертизы.

В стране начали формироваться экспертные центры как модераторы связи между наукой и властью. Они становятся заметным институтом публичной политики, а ряд ученых, их представляющих — Н. Сванидзе, И. Млечин, Н. Травин и другие — стали популярными, читаемыми и обсуждаемыми. Неустойчивость финансового положения, однако, направляет деятельность этих центров не на науку и творчество, а на поиск финансовых ресурсов для выживания.

В стране отсутствует рейтинг аналитических центров (или хотя бы рэнкинг — т. е. рейтинг, но составленный без четких цифровых показателей, а на основании описаний основных видов деятельности). Отсутствие рейтинга говорит о том, что как система экспертные центры еще не сложились, публичная информация об их деятельности отсутствует. Ниже приводится табл. 13.3, составленная журналистами по частоте упоминания фондов в СМИ в 2016 г.

Таблица 13.3

Рейтинг аналитико-политических фондов РФ по частоте их упоминания

в СМИ¹

¹ Частота упоминания политических фондов СМИ. Рейтинг составлен журналистами РФ. 2016 г. (дата обращения: 12.09.2017).

Такой рейтинг составляется помесячно. Исследователи обращают внимание на частую сменяемость лидеров в его списке, что связано с активностью руководителей фондов. Достаточно им выступить на каком-либо форуме, и упоминаемость резко возрастает, что отнюдь не характеризует качество и объем проделываемой ими научной работы. Однако это один из немногих критериев, которые можно отследить.

Основными задачами политических центров являются:

• • прогнозирование ситуации и выработка оптимальных вариантов действий при реализации различных сценариев развития событий в политике;
• • предоставление отдельным лицам, принимающим решения в политике, независимых оценок;
• • организация независимой экспертизы общественно значимых проектов для снижения риска негативных социальных последствий при принятии и реализации различных социально-экономических программ и нормативно-правовых актов;
• • общественное участие в бюджетном процессе, развитие оптимизации и прозрачности бюджетного процесса.

Их методы — проведение общественных опросов, составление и публикация рейтингов, комментарии экспертов.

• [1] Дегтярев А. А. Политический анализ как прикладная дисциплина, предметноеполе и направление развития.
• [2] Закон СССР «Об изменениях Конституции (Основного Закона) СССР в связис совершенствованием системы государственного управления» от 26 декабря 1990 г. № 1861−1.
• [3] Закон РСФСР «О Президенте РСФСР» от 24 апреля 1991 г. № 2288.
• [4] Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. Утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537. URL: http://www.scrf.gov.ru/documents/l/99.html (дата обращения: 28.08.2017).