Исполнительные органы власти: порядок формирования, классификация и функции

В современных государствах исполнительная власть представляет собой самую мощную и наиболее разветвленную отрасль управления. Она включает широкий спектр органов исполнительной власти, построенных иерархически. На вершине нередко колоссальной исполнительной ветви находится правительство, куда, как правило, входит небольшое число высших руководителей и должностных лиц. Такие высшие руководители по-разному называются, имеют разные титулы, обязанности и полномочия. Некоторые из них именуются президентами, другие — премьерминистрами, канцлерами, государственными или же генеральными секретарями, третьи — председателями или председательствующими. Имеются даже монархи, которые все еще обладают реальной властью. Официальный титул может ввести в заблуждение относительно функций, выполняемых тем или иным высшим должностным лицом, однако все они обычно играют ключевую роль в формулировании и осуществлении политического курса государства.

Структура и эффективность исполнительной власти зависят от формы правления. В соответствии с ней может осуществляться достаточно условная классификация исполнительных органов по двум основаниям:

• 1) в зависимости от способа принятия решения — индивидуальные или коллективные]
• 2) в зависимости от порядка формирования и объема властных полномочий — реальные или церемониальные.

Власть политического исполнительного органа может считаться реальной только в том случае, когда этот орган наделен действительными полномочиями в принятии и воплощении в жизнь законов и постановлений, в бюджетных вопросах и в важнейших правительственных назначениях. Если же он лишен таких полномочий, его власть является символической или церемониальной.

Высшее руководство исполнительной власти может быть как индивидуальным, так и коллективным — исполнительная власть либо сосредоточена в одних руках, либо разделена между несколькими органами.

В монархиях (абсолютных или дуалистических) исполнительная власть принадлежит верховным правителям, которые осуществляют ее посредством кабинетного правления (ответственных перед ними министров). Например, король Саудовской Лравии и наследственные властители ряда других арабских стран по сей день пользуются реальной властью.

В парламентских монархиях Европы и Азии короли почти или полностью лишены реального политического влияния. В парламентских монархиях на плечи королей и королев падают церемониальные функции. Так, британская королевская семья олицетворяет собой коллективный церемониальный орган. В целом ряде случаев, требующих присутствия монарха, члены королевской семьи разделяют с ним эту обязанность.

Монархи вроде английской королевы или скандинавских королей выполняют преимущественно символические и церемониальные функции, и им крайне редко приходится осуществлять политическую власть. Они живые символы государства и нации и их исторической преемственности.

Например, английская Королева может жаловать награды или возводить в звание пэра прикосновением своего скипетра. Она открывает Парламент и делает заявления по случаю важнейших праздников и годовщин. После выборов или падения Правительства формально именно она назначает Премьер-министра. Однако, как правило, она лишена возможности действовать здесь по собственному усмотрению, так как согласно обычаю этот пост автоматически занимает лидер партии большинства в Палате общин. Традиционно облагораживается и возвеличивается и японский император, играющий важную роль в качестве национального символа. Напротив, монархии Скандинавских государств и стран Бенилюкса более приземлены.

В республиках исполнительная власть может быть сосредоточена в одних руках или разделена. Для президентской республики типично наличие единого главы исполнительной власти, в то время как в парламентских системах верховная исполнительная власть разделена между двумя должностными лицами: главой государства, выступающим преимущественно как представительное должностное лицо и исполняющим главным образом церемониальные функции, и главой правительства, который принимает и осуществляет властные решения.

В президентских республиках церемониальные и реальные функции практически всегда исполняются одним лицом — президентом. Например, к числу индивидуальных исполнительных органов с реальной властью относится президентство в США пост, обладание которым предполагает осуществление множества реальных функций. Хотя исполнительная власть в Соединенных Штатах включает в себя и коллективные органы, такие как Кабинет и Совет национальной безопасности, они выступают не столько в качестве органов коллективного принятия решений, сколько как советники Президента.

В президентско-парламентской республике (Франция) президент также является влиятельным главой исполнительной власти, который назначает премьер-министра и может распустить законодательное собрание и объявить новые выборы.

Значительно сложнее классифицировать политические системы по шкале индивидуальное — коллективное руководство. Классическим примером коллективного исполнительного органа может быть Правительство Швейцарии — Федеральный Совет (из семи человек), глава которого избирается ежегодно и исполняет почти исключительно председательствующие функции. Напротив, в Великобритании Премьер-министр, опираясь на парламентское большинство, казалось бы, оказывает решающее влияние на свой Кабинет и обычно играет доминирующую роль в формулировании политического курса. Однако исполнительная власть по большей части осуществляется коллективно: Кабинет, куда входят около 20 ведущих министров Правительства, собирается регулярно и принимает важнейшие общеобязательные решения.

Хотя органы верховной исполнительной власти могут подразделяться на индивидуальные и коллективные, на практике подобное деление условно. Дело в том, что все подразделения этой ветви управления включают в себя множество членов — избранных или назначенных должностных лиц, обладающих определенными полномочиями в выработке политического курса. Так, в США вступающему в должность Президенту приходится делать около 2000 назначений, из них примерно 200 — на ключевые с точки зрения выработки политического курса посты в исполнительных органах. Британский Премьер-министр назначает порядка ста министров и младших министров, примерно столько же назначений делает Канцлер ФРГ.

Дуализм церемониальных и властных функций исполнительных органов часто вводит в заблуждение относительно того, кто принимает властные решения. Например, в парламентских республиках церемониальные функции исполняют президенты, в то время как реальная власть принадлежит премьер-министру. Так, федеральный Президент в Германии произносит речи по случаю важнейших годовщин и назначает премьер-министров после выборов или отставки правительства. Подобно парламентским системам, коммунистические режимы склонны также разводить церемониальные и реальные исполнительные функции. Церемониальным должностным лицом является, например, Председатель КНР. Он встречает и приветствует высоких гостей, открывает сессии Всекитайского собрания народных представителей и председательствует на его заседаниях. Наиболее могущественной политической фигурой в стране и индивидуальным главой исполнительной власти предстает Генеральный секретарь Компартии Китая (КПК).

Системы, где церемониальные исполнительные органы отделены от реальных, обладают рядом преимуществ. Церемониальный исполнительный орган символизирует единство и преемственность и может стоять над политическими курсами. Совмещение же подобных функций может порождать различные угрозы. Так, Президент США, объединяющий в себе церемониальные и реальные функции, с одной стороны, может использовать церемониальную и символическую власть для усиления своей реальной политической власти. С другой стороны, чрезмерно активное участие в политической жизни может ослабить его интегрирующую функцию — способность выступать в качестве символической или объединяющей фигуры.