Рациональная бюрократия: достоинства, недостатки и формы контроля

Обычно термин «бюрократия» употребляется для обозначения всех типов государственной администрации. Однако, строго говоря, этот термин характеризует особую форму организации таких учреждений, практику, которая получила распространение в последней четверти XIX — начале XX столетия.

До появления рациональной бюрократии процесс рекрутации государственных служащих, как и сама должность, рассматривался ими, как правило, как приватное (частное) дело. Некоторые из них получали свою должность по наследству, другие приобретали ее благодаря семейным или политическим связям. Но нередко посты просто покупались и использовались для самообогащения или обретения социального статуса (либо и того, и другого одновременно). Многие видели в службе лишь побочное занятие и уделяли мало времени своим обязанностям. Поэтому неудивительно, что государственные чиновники часто бывали некомпетентными, равнодушными к делу, продажными или и теми, и другими, и третьими. Они зачастую произвольно использовали свои полномочия, создавая преимущества для своих друзей и соседей и дискриминируя остальных. Поскольку же нс было четких правил и установлений, обиженные граждане обычно имели мало возможностей отстоять свои права.

Подлинную революцию в организации механизма государства на рубеже XX в. осуществил классик немецкой социологии Макс Вебер, создавший концепцию административного государства, где профессиональные служащие действуют на основе рациональных и обезличенных правил («по шаблону»). Он отмечал такие черты, свойственные бюрократической организации:

• 1) принятие решений основано на фиксированных должностных компетенциях, правилах и инструкциях;
• 2) установлены формальные и специализированные образовательные или квалификационные требования, соответствие которым необходимо для занятия той или иной должности;
• 3) действует иерархическая система управления; жестко упорядоченная система руководства и подчинения, при которой информация идет снизу вверх, а решения спускаются сверху вниз;
• 4) решения принимаются на основе стандартных рабочих процедур, предполагающих, в частности, пространные письменные отчеты;
• 5) позиции должностных лиц обусловлены профессиональным статусом;
• 6) назначения на должность и продвижение по служебной лестнице определяются заслугами человека, чиновники ограждены от политического вмешательства, прежде всего в связи с тем, что их работа носит постоянный характер.

Если исходить из таких критериев, то ни одна организация не окажется в полном смысле бюрократической, хотя вооруженные силы и университеты довольно близко подходят к идеальному образцу. Отмеченные М. Вебером свойства бюрократии придают системе принятия управленческих решений рациональный характер. Эти принципы обеспечивают компетентность, последовательность, беспристрастность, независимость чиновника от политических пристрастий при принятии решений.

Расширение полномочий исполнительной власти и дальнейшая специализация управленческих функций в обществе XX в. объективно привели к резкому повышению роли бюрократии. Сегодня многие авторы отмечают тенденцию тотального господства «бюрократической демократии», которая в развитых странах нейтрализует действие принципа разделения властей. По их мнению, современная бюрократия превратилась в «законодателя, администратора и судыо». В самом деле, бюрократия приобрела законодательные функции, поскольку она является решающей силой при инициации законодательных предложений, она играет также роль судебной власти, особенно в сфере регулирования. При этом бюрократия сохранила и свои исполнительные функции в сфере реализации государственной политики^[1].

Но негативные смыслы и значения, заложенные в слове «бюрократия», наводят на мысль о том, что у подобной формы организации есть и слабые стороны. Бюрократические организации имеют тенденцию становиться громоздкими, приверженными букве инструкций, косными, безучастными к нуждам своих клиентов. Во многих случаях чиновники практически лишены стимулов к тому, чтобы вводить инновации и эффективно, а то и просто усердно работать. Хотя предполагается, что бюрократия политически и идеологически нейтральна, однако на практике она нередко испытывает влияние господствующих идеологий своего времени, проявляет склонность к консерватизму и преследует собственные институциональные интересы^[2].

Многих граждан раздражает бюрократия и ее предрасположенность к неэффективности и безразличию к их нуждам. Это находит отражение как в скептическом отношении к ней, так и в периодических попытках реформировать правительства. Политологи Марк Нейдел и Фрэнсис Рорк называют множество механизмов, посредством которых правительственные и социетальные органы могли бы влиять на бюрократию и контролировать ее извне или изнутри^[3].

Важнейшим органом внешнего правительственного контроля над бюрократией выступает политическая исполнительная власть. Но хотя президенты, премьер-министры и министры формально руководят находящимися у них в подчинении чиновниками и имеют возможность уволить их за пренебрежение своими обязанностями, на практике исполнительные органы и бюрократия зависят друг от друга. Высшие руководители исполнительной власти обычно пытаются убедить своих подчиненных и редко прибегают к крайним мерам в виде увольнения или понижения в должности.

Другой формой контроля исполнительной власти над бюрократией является централизованная бюджетная политика и административная реорганизация. Угроза отобрать ресурсы или власть может заставить бюрократию в большей степени руководствоваться в своей деятельности целями политической исполнительной власти.

Осуществлению контроля над бюрократией способствуют также законодательные собрания и суды. Слушания парламентских комитетов и судебные расследования способны привести деятельность чиновников в соответствие с политическими замыслами. Для предотвращения незаконных и несправедливых действий бюрократии по отношению к простым гражданам используется институт омбудсменов, впервые введенный в Швеции, а затем скопированный рядом других стран. В Скандинавских странах, Великобритании, Германии и некоторых других государствах омбудсмены рассматривают заявления граждан по поводу нанесения им ущерба вследствие правительственных акций и незаконных действий чиновников. Омбудсмены, как правило, не наделены собственными полномочиями по решению подобных вопросов, но обращаются к законодательным органам с предложениями о корректирующих мерах. Рассмотренные ими дела редко ведут к уголовному осуждению, однако вследствие широкой огласки правительственные чиновники часто меняют свою политику.

Таким образом, институт омбудсменов представляет собой более удобную и дешевую процедуру, нежели судебное вмешательство. К числу внеправительственных сил, ограничивающих бюрократию, относятся общественное мнение, средства массовой информации, а также всевозможные группы интересов. Однако далеко не все формы контроля над бюрократией имеют внешний характер. Назначаются и внутренние контролирующие органы (вроде консультативных комитетов), призванные следить за беспристрастностью ее деятельности. Еще один способ контроля над бюрократией — децентрализация, приближающая различного рода учреждения к их клиентам.

Наконец, на отзывчивость и ответственность чиновников влияют их собственные моральные установки. Нормы и ценности, привносимые чиновниками в государственную службу, стандарты и обязанности, которые они приучены уважать, имеют огромное значение для функционирования бюрократии. Все описанные выше формы контроля над государственными служащими, как правило, утрачивают свою эффективность за пределами развитых демократий.

В авторитарных системах отсутствуют многие механизмы контроля (особенно внешнего) над бюрократией (например, выборная исполнительная и законодательная власть, независимые суды, средства массовой информации и группы интересов). Поэтому для них особенно характерны бюрократические неэффективность и инертность. Во многих доиндустриальных и частично индустриальных странах в политической жизни участвует лишь незна;

чительное меньшинство граждан, массмедиа лишены как независимости, так и влияния, а государственные служащие слабо подготовлены и получают нищенскую зарплату. Все это способствует взяточничеству, вымогательству и злоупотреблениям со стороны бюрократии. Болезни бюрократии, в том числе неэффективность и коррупция, пандемичны. Это действительно ставит ученых в крайне затруднительное положение, ибо представляется маловероятным, что можно изобрести модель, которая позволяла бы решать крупномасштабные социальные задачи без организации, разделения труда и профессионализма, обеспечиваемых бюрократией. Патологии бюрократии могут быть только смягчены. Искусство современного политического руководства состоит не только в определении адекватных целей и политических курсов и информировании о них общества, но и в том, чтобы обеспечить их воплощение с помощью огромного и сложного бюрократического аппарата, в умении понять, где и как надавить на чиновничество и принудить его, где и как его реорганизовать, наградить или же поучиться у него.

• [1] См.: Yates D. Bureaucratic democracy: the search for democracy and efficiency inAmerican government. Cambridge; Massachusets, 1982. P. 115.
• [2] Cm.: Aberbach J., Putnam R. D., Rocknan B. A. Bureaucrats and politicians inWestern democracies. Cambridge, 1981.
• [3] Cm.: Nadel M. V. t Rourke F. Bureaucracies // Handbook of political science. 1975.Vol. 5. P. 373−440.