Публичная администрация: понятие, признаки и место в структуре государственного управления

Выявить место и роль административной деятельности в структуре государственного управления позволяет понятие «публичная администрация». Государственное администрирование как деятельность по обеспечению исполнения политических решений осуществляется специально подготовленными людьми, занятыми в структурах управления. Эти органы и учреждения, а также формы и акты деятельности служащих этих органов именуются понятием «публичная администрация» (administration publique, administration publica, public administration и т. д.).

Термин «публичная администрация» был разработан в теории административно-государственного управления Франции, а затем был воспринят административно-государственной наукой подавляющего большинства стран мира. Несмотря на длительное использование этого термина, за ним не закрепилось однозначного понимания. Он относится к сущностно оспариваемым понятиям, что обусловлено сложностью управленческой деятельности, многообразием форм национальных практик управления.

Преобладающей является структурно-функциональная интерпретация публичной администрации как совокупности органов, учреждений и организаций, осуществляющих административные функции.

Английский политолог и историк С. Файнер определял администрацию как «правительственную машину, с помощью которой осуществляется политика».

Первая группа, составляющая большинство авторов, при использовании понятия «публичная администрация» акцентирует внимание на ее структурных элементах — на организации различных звеньев государственного аппарата.

Вторая под публичной администрацией понимает саму административную деятельность, которая осуществляется в общественных интересах. Так, классик германского права Л. Меркль определяет публичную администрацию как планируемую человеческую деятельность, направленную на достижение определенных общественных целей. А известный специалист по проблемам управления, долгие годы проработавший в ООН, И. Чэпел определяет публичную администрацию как «процесс достижения национальных целей посредством публичных организаций»^[1].

Третье значение термина «публичная администрация» связано с использованием его для обозначения сферы управления «публичным сектором». В науке управления и современном законодательстве подобная интерпретация этого понятия менее распространена.

На наш взгляд, указанные три смысла понятия «публичная администрация» могут быть вполне совместимы, поскольку характеризуют его с различных сторон.

Позиционирование административной деятельности в структуре государственного управления и выявление ее специфики возможно путем определения ее атрибутивных признаков и отличительных черт.

1. В системе государственного управления публичная администрация подчиняется политической власти. Следовательно, публичная администрация занимает подчиненное положение. Следует определить, кому подчиняется и кому служит администрация. Известный французский административна Ш. Деббаш рассматривал публичную администрацию как аппарат управления публичными делами, занимающийся реализацией целей, которые были определены политической властью^[2].

В аппарате государства выделяются собственно политические институты, играющие руководящую роль, и административные, управленческие структуры, исполняющие решения политиков. Хотя разделение политических и управленческих структур в известной мере условно, поскольку нет очевидной резкой границы между политикой и текущим управлением, все же на современном этапе в западных странах назначение и статус политических и административных органов различны. Политические деятели получают свои полномочия в результате выборов, и потому они ответственны перед избравшим их народом; решения политических органов не может отменить какой-либо вышестоящий орган, они не включаются в систему жестких иерархических связей. Административные органы, напротив, образуются, формируются или назначаются политическими структурами, отвечают перед вышестоящими органами или подконтрольны им. Органы публичной администрации подчинены главе государства, главе правительства, правительству. Строго говоря, публичная администрация обслуживает политические органы и непосредственно подчинена правительству.

2. Публичная администрация обеспечивает исполнение и применение законов, следовательно, она связана с исполнительной ветвью власти и отделена от законотворчества и судопроизводства. Ведущий мексиканский административист А. Каррильо Флорес дает определение публичной администрации как организации, «которая осуществляет любую государственную деятельность и которая не находится под руководством ни законодательной, ни судебной власти»^[3]. Конечно, основной массив административных органов входит в орбиту исполнительной власти. Однако в аппарате как законодательной, так и судебной власти есть органы и учреждения, организующие деятельность парламентов и судов. Они также осуществляют административную деятельность, обеспечивая исполнение законов.

Во многих странах понятия исполнительной и административной власти разграничиваются. Понятие «исполнительная власть» рассматривается как конституционно-правовое, а «административная власть» — как административно-правовое. Считается, что в исполнительной власти, как и в аппарате государства в целом, есть институты политического характера. Они регламентируются нормами конституционного права, например выборы главы государства или ответственность правительства перед парламентом. Нормами административного права регулируются управленческие и процедурные вопросы исполнения законов, такие как порядок назначения на должности государственных служащих или ответственность должностных лиц за вред, причиненный ими при исполнении служебных обязанностей. Такой подход представляется наиболее корректным; как правило, он отражает более высокий уровень развития административного права по сравнению с тем, когда исполнительная и административная власти считаются синонимами.

Исполнительная власть реализуется в тех случаях, когда исполняются законодательные акты прямого действия. Административная деятельность вторична по отношению к исполнительной власти: она реализует не только предписания законов, но и указания исполнительных органов, причем в повседневной деятельности публичной администрации последние играют подчас определяющую роль. Администрация преобразует политические предписания в конкретное управленческое действие, она не столько исполняет закон непосредственно, сколько обеспечивает его исполнение.

Следует иметь в виду, что одни и те же органы могут осуществлять как исполнительные, политические по своему значению, так и административные, управленческие функции. Так, правительство, разрабатывая программу во исполнение закона, выступает в качестве органа исполнительной власти; организуя реализацию принятой программы, правительство осуществляет административные функции. Так же и министры — как члены правительства реализуют политические функции, а как руководители министерства осуществляют наряду с политическими и административные полномочия. Не случайно поэтому научные исследования и учебники по административному праву одних стран (например, Италии или Испании) начинают описание органов публичной администрации с органов, подчиненных правительству, а других государств (к примеру, Великобритании) — с министров.

3. Публичная администрация, занимаясь организацией и урегулированием публичных дел, действует в публичных интересах. Ее основная цель — воплощение политической воли во всеобщее благо. Концепция публичного интереса является основополагающей для современного административного права подавляющего большинства стран мира. Но даже во Франции, законодательство которой, пожалуй, наиболее часто апеллирует к публичным интересам, не содержит ни законодательного, ни однозначного доктринального определения этого абстрактного и емкого понятия. Такое положение не случайно: оно дает возможность определять понятие публичного интереса применительно к конкретной ситуации, используя лишь общие критерии. Задачу формулирования публичного интереса практически взяли на себя политические государственные органы: они сами определяют, в чем состоит публичный интерес. Назначение публичной администрации — реализовать публичные интересы во взаимоотношениях с частными лицами. Принимая конкретные меры по конкретному случаю, публичная администрация призвана в каждом правоотношении найти баланс между публичными и частными интересами.

Однако следует иметь в виду, что функционирование публичной администрации многомерно и административные учреждения, вступая в правоотношения, не всегда представляют публичные интересы. Порой они действуют от собственного имени, в частных интересах (например, в случае приобретения имущества для нужд учреждения, а также пользования и распоряжения им). В таких случаях возникают не публично-правовые, а частноправовые отношения. В связи с этим важно подчеркнуть, что не вся деятельность учреждений публичной администрации подлежит административно-правовому регулированию, а лишь деятельность, связанная с выполнением их основных функций, с реализацией публичных интересов.

4. Публичная администрация наделяется прерогативами публичной власти, т. е. властными полномочиями, позволяющими от имени общества давать обязательные указания частным лицам. В связи с этим устанавливается особый порядок предоставления компетенции административным структурам. Таким образом, публичную администрацию можно определить как организацию и деятельность органов и учреждений, подчиненных политической власти, обеспечивающих исполнение закона, действующих в публичных интересах и наделенных прерогативами публичной власти.

• [1] Administrative management for development / ed. by Y. Chapel. Brussel, 1947.P. 40.
• [2] См.: Debbach СИ. Science administrative. Daltoz, 1971. Р. 1.
• [3] Camllo Fiares A. La evolucion del derecho administrative) mexicano en el sigloXX // LXXL anos dc evolucion juridico en cl mundo. Mexico, 1980. Vol. 6. P. 87.