Обеспечение прокуратурой законности при осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц

Вопросы предотвращения чрезмерного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления и их должностных лиц впервые были затронуты в указании Генпрокурора РФ от 08.08.2011 № 236/7 «Об исключении из практики прокурорского надзора фактов необоснованного вмешательства в деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов и организаций». В последующем главой прокурорского ведомства был издан приказ от 21.06.2013 № 252 «О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями» (далее — приказ № 252), основной акцент в котором сделан на ограничение негативного влияния прокуроров на функционирование муниципальных структур и соответствующих должностных лиц. В то же время подп. 3.5 указанного организационно-распорядительного документа прокурорам регионального и районного звеньев предписано:

• — обеспечить координацию деятельности контрольных органов по планированию проверочных мероприятий в органах местного самоуправления в целях исключения дублирования таких проверок;
• — усилить надзор за исполнением федерального законодательства органами государственного контроля (надзора) при осуществлении проверочных мероприятий, обращать особое внимание на законность, обоснованность и эффективность проводимых проверок в отношении органов местного самоуправления и принятых по их результатам решений;
• — тщательно изучать вносимые предложения при формировании ежегодного сводного плана проведения проверок, не допускать включения в него необоснованных проверок указанных органов;
• — принципиально реагировать на факты неправомерного вмешательства в деятельность муниципальных органов, предъявления заведомо невыполнимых требований, необоснованного привлечения к ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления в качестве юридических лиц.

Перечисленные целевые установки приобрели законодательные основу с 1 января 2014 г. в связи с внесением дополнений в ст. 77 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», в которой помимо предмета прокурорского надзора за исполнением законов непосредственно органами местного самоуправления и их должностными лицами была обозначена роль прокуроров в ограничении проверочных мероприятий в отношении указанных субъектов со стороны органов государственного контроля (надзора). При этом следует отметить, что за основу были взяты апробированные практикой положения ст. 9 и 10 Закона о защите прав юридических лиц, детальная характеристика которым дана в параграфе 9.6 учебника.

В ч. 2.2 ст. 77 Закона нашла свое закрепление упомянутая в приказе № 252 норма о том, что координацию деятельности органов государственного контроля (надзора) по планированию и проведению проверок в отношении органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществляют органы прокуратуры. Это не означает, что законодатель расширил пределы координационной функции прокуратуры, характеристике которой посвящена гл. 17 учебника. В рассматриваемом контексте координационная роль прокуроров не выходит за рамки реализации надзора за исполнением законов, а ее законодательное обозначение лишь подчеркивает лидирующее место прокурорского надзора в системе контрольно-надзорной деятельности многочисленных государственных органов.

Согласно ч. 2.6 ст. 77 внеплановые проверки проводятся на основании решения руководителя соответствующего органа государственного контроля (надзора) по согласованию с прокуратурой субъекта РФ, принимаемого на основании обращений граждан, юридических лиц и информации от государственных органов о фактах нарушений законодательства РФ, влекущих: а) возникновение чрезвычайных ситуаций; б) угрозу жизни и здоровью граждан; в) массовые нарушения прав граждан.

Внеплановые проверки деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц могут также проводиться в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ и на основании требования Генпрокурора РФ, прокурора субъекта РФ о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям. То есть законодатель в рассматриваемом случае ограничил по сравнению со ст. 22 Закона о прокуратуре круг прокуроров, уполномоченных адресовать контрольно-надзорным органам требования о проведении проверок.

Ведомственная детализация организационных нюансов рассматриваемой деятельности прокуроров нашла отражение в приказе Генпрокурора РФ от 21.04.2014 № 222 «О порядке формирования и согласования в органах прокуратуры ежегодного плана поведения государственными органами, уполномоченным и на осуществление государственного контроля (надзора), проверок деятельности органов местного самоуправления и о порядке согласования в органах прокуратуры внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления». Этим документом определено, что требования о проведении внеплановых проверок направляются:

• — заместителями Генпрокурора РФ — в межрегиональные (окружные) территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, наделенные контрольными функциями и осуществляющими деятельность на территории федерального округа;
• — прокурорами субъектов РФ — в территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, наделенные контрольными функциями, а также региональные органы государственного контроля (надзора) субъектов РФ.

В качестве оснований для отказа прокурорами в проведении внеплановых проверок контрольно-надзорными органами выступают:

• — отсутствие оснований для проведения внеплановой проверки;
• — осуществление проведения внеплановой проверки, противоречащей федеральным законам, нормативным правовым актам Президента РФ и Правительства РФ;
• — несоответствие предмета внеплановой проверки полномочиям органа государственного контроля (надзора);
• — проверка соблюдения одних и тех же требований в отношении одного и того же органа местного самоуправления несколькими органами государственного контроля (надзора) различных уровней.

Схожая с описанной выше роль возложена на органы прокуратуры вступившей в силу с 15 июля 2016 г. ст. 29.2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в соответствии с ч. 3 которой на органы прокуратуры возложена координация деятельности контрольно-надзорных органов по планированию и проведению проверок деятельности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц. Согласно ч. 5 указанной статьи законодательного акта внеплановые проверки деятельности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц проводятся по согласованию с прокуратурой субъекта РФ на основании решения руководителя соответствующего органа государственного контроля (надзора), принимаемого на основании обращений граждан, организаций и полученной от государственных органов, органов местного самоуправления информации о фактах нарушений законодательства РФ, влекущих или могущих повлечь возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан. Внеплановые проверки могут проводиться без согласования с органами прокуратуры в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ, на основании требования Генпрокурора РФ, прокурора субъекта РФ о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, а также в целях контроля за исполнением ранее выданного предписания об устранении нарушения обязательных правил.

Подводя итог изложенному, можно констатировать появление в структуре надзора за исполнением законов самостоятельного направления, нацеленного на обеспечение законности при осуществлении органами государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и их должностных лиц. При этом бремя ответственности за эффективную реализацию надзорных полномочий возложено на аппараты прокуратур субъектов РФ.

Вопросы и задания для самоконтроля

• 1. Сформулируйте предмет надзора за исполнением законов.
• 2. Что такое пределы прокурорского надзора и каким целям служит данное понятие?
• 3. Каким образом организуется в органах прокуратуры работа по надзору за исполнением законов?
• 4. Перечислите известные вам полномочия прокуроров по надзору за исполнением законов и отразите специфику их применения.
• 5. Раскройте сущность надзора за законностью правовых актов.
• 6. В чем заключается предназначение антикоррупционной экспертизы?
• 7. Дайте характеристику специфике деятельности прокуроров, но защите нрав субъектов предпринимательской деятельности.
• 8. Опишите особенности деятельности прокуроров по защите прав органов местного самоуправления и их должностных лиц.
• 9. Изучите источники 19,23,36,37,53,73,90,91,93,107,109,119−123,126,139, приведенные в Приложении 1.