Вводное занятие НАУЧНЫЕ ОСНОВЫ И МЕХАНИЗМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: ОБЪЕКТ, ПРЕДМЕТ, МЕТОД, ИСТОЧНИКИ

Проведение вводного занятия с четким определением объекта, предмета, методологии и Источниковой базы познания позволит сформировать у обучающихся четкое представление о научной актуальности предлагаемой проблематики, определить прикладную значимость учебной дисциплины.

Прежде чем приступить к изучению материала, рекомендуем обратить внимание на следующие базовые понятия.

Объект науки — то, на что направлена познавательная деятельность; та часть реальной или абстрактной действительности, изучению которой посвящена данная отрасль научного познания.

Предмет науки — то, что изучает та или иная наука; часть объективной реальности, выраженная в совокупности абстрактных понятий, которую ученые рассматривают в качестве объекта своего научного интереса.

Институт управления — стабильная система нормативно регулируемой и постоянно воспроизводящейся деятельности субъекта управления, преследующего определенные социальные цели; особый вид социального взаимодействия.

Метод научного познания — совокупность способов научного анализа и получения новых знаний или новых технологий решения задач в рамках данной отрасли научного познания.

Методология — учение о научной системе познания; совокупность принципов, способов теоретической и практической деятельности в определенной концептуально-мировоззренческой системе координат.

Государственное управление — объективно необходимый элемент общественного бытия. Познание его сущности, форм, содержательного наполнения и технологических механизмов крайне важно как в научном, так и в практическом плане. Причем оно интересно и практически значимо независимо от того, в какой системе исследовательских координат — цивилизационной или формационной, консервативной или либеральной, модернистской или постмодернистской — исследуются связанные с ним процессы и явления. Все методологические подходы и методики исследования имеют право на существование, ведь только в борьбе научных идей, концепций и конкретных практик рождается новое и конструктивное. Оценки и выводы, конечно, будут разными, но объективная сущностносодержательная сторона явлений от этого не меняется. Тем более, что многое в человеческой деятельности, в том числе публично-управленческой, носит универсальный и одновременно плюралистический характер, а значит, требует пристального и, по возможности, непредвзятого внимания ученых.

Однозначно и другое — государство, власть и общество, управление и политика, публичный и частный секторы неразрывно связаны между собой, формы их взаимодействия определяются множеством факторов объективного и субъективного характера. В том числе конкретно-историческими условиями, культурно-национальными традициями народа, особенностями политико-правовой и духовно-нравственной культуры общества, геополитической ситуацией. Серьезный отпечаток накладывают факты истории, причем как новейшей, так и самой далекой. Классическим примером может служить история России.

На протяжении многих десятилетий в борьбе с либеральными, социалистическими и социал-демократическими воззрениями побеждала модель^[1] самодержавно-монархического управления. Затем верх взяла и практически на протяжении всего прошлого столетия господствовала коммунистическая государственно-партийная модель управления в различных ее формах: военного коммунизма, новой экономической политики (нэпа), сталинского деспотизма, хрущевской оттепели, брежневской стабильности с переходом в застой, горбачевской перестройки. Сегодня, в условиях очередного этапа социальной турбулентности и нарушенной преемственности мы пытаемся переосмыслить отечественный многовековой опыт управления государством, выявить полезное, что наработано человечеством в сфере государственной политики, взять его на вооружение и, по возможности, применить в реальной практике. Особый интерес вызывают концепции «нового государственного менеджмента», «сетевого управления», «электронной демократии», «глобального управления», «управления по результатам», другие апробированные мировой практикой и только лишь зарождающиеся управленческие модели.

Нельзя не учитывать и то, что в жизни все взаимосвязано и достаточно динамично изменяется. Меняются люди и образ их жизни, усиливается и, наоборот, спадает накал социального противоборства. Реальностью становятся не только захватывающие дух достижения научно-технического прогресса, динамично развивающееся пространство виртуальных коммуникаций и глобализация, но и невиданные ранее природные и техногенные катастрофы, межнациональные, межрелигиозные и межгосударственные конфликты. Ко всему этому добавляется усиливающееся международное противостояние с его санкциями и методами принуждения, массовые миграционные потоки, негатив многочисленных региональных военных конфликтов, мультикультурных и субкультурных процессов.

Перечисленное и многое другое существенным образом трансформирует общественные отношения, меняет базовые характеристики политической деятельности и государственного управления, что, в свою очередь, не только затрудняет процесс прогнозирования, планирования и управления, но и крайне актуализирует проблематику государственной управленческой науки.

Серьезные трансформационные изменения произошли в нашей стране и на рубеже XX—XXI вв. Россия пошла по пути разрушения тоталитарной административной системы, отказалась от командно-мобилизационных методов управления, взяла курс на построение демократического правового светского социального государства. При всех сложностях и издержках страна стремится как можно органичнее вписаться в мировую систему международного сотрудничества, эффективнее использовать свой интеллектуальный, производственный, природно-сырьевой и духовно-культурный потенциал.

Это не благое пожелание, а объективная необходимость. Ведь по качеству государственных институтов Россия сейчас находится примерно на 89-м месте в мире^[2]. По многим позициям наш управленческий потенциал не соответствует современным стандартам и масштабам стоящих перед страной задач. Многие слабости управления негативно отражаются на жизни миллионов людей. Разрыв между бедными и богатыми постоянно увеличивается, индекс концентрации доходов (индекс Джини) превышает 0,420, что формирует пренебрежительное отношение к России как стране «неправильной и неполноценной», порождает недовольство граждан, усиливает социальную напряженность.

Не случайно Президент России практически в каждом своем послании Федеральному Собранию, в каждом крупном своем политическом докладе возвращается к проблеме эффективности государственного аппарата и качеству государственного администрирования. Причем звучит эта тема все более тревожно. Особенно, если речь заходит о коррупции, бюрократизме, низкой исполнительской дисциплине, безответственности чиновников. Что еще раз подтверждает жизненную потребность в серьезной реорганизации механизмов осуществления власти, обновлении системы государственного администрирования и местного самоуправления, повышении качества профессиональной подготовки управленческих кадров. Провести же такое обновление невозможно без знания исторической логики и закономерностей государственной деятельности, без глубокого изучения мирового опыта организации государственного управления, без кардинального изменения авторитарного типа управленческого мышления.

Нельзя сбрасывать со счетов и тот факт, что наука государственного управления достаточно молода, хотя интерес к ее проблематике объективен и возник еще в глубокой древности^[3]. Многие вопросы получили философское осмысление в трудах ученых Античности и Средневековья, в их размышлениях о всеобщем благе, методах управления людьми и личных качествах правителей.

Крупный шаг вперед в формировании теоретического фундамента и практического инструментария государственного управления был сделан в эпоху Возрождения. Н. Макиавелли в своем «Государе» (1513), исследуя взаимосвязь политики, этики и организации, впервые предпринял попытку трактовать государственное администрирование в юридическом технологическом ключе, его основой считал властные полномочия и силу принуждения. И тут же предупреждал, что методами «кнута и пряника» можно стяжать власть, но не славу. Куда более достойным считал правление, основанное на законе, дальновидности и стремлении делать добро.

Ю. Крижанич позже, как бы продолжая размышления Н. Макиавелли, пишет свой трактат «Политичны думы, или Разговоры о владательстве» (1663), в котором обосновывает базовые условия качественного политического управления: благочестие, справедливость, строгость сословной иерархичности, социальный мир, занятость людей и недопущение праздности, добрососедские отношения с другими государствами. При этом он хорошо понимал, что в отличие от западной цивилизации, в России все ценности и институты зависят в конечном счете от авторитета власти и силы сформированной ею системы управления, способности служилого сословия обеспечивать единство российской государственности.

Уже в те далекие годы формировались концептуальные воззрения на общество и управление в соответствии с принципами права, законности и гуманизма. Т. Гоббс, Г. Гроций, Дж. Локк, Ш. Л. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, Б. Спиноза исследовали условия, гарантирующие безопасность и стабильность государства, заложили научные основы правового государства, конституционализма и теории разделения властей, представили убедительные обоснования идей свободы, недопустимости вторжения в частную жизнь человека, неприкосновенности собственности. При этом доказывали, что управляемость зависит от тина правления, состава и численности населения, климата, религии, науки. Закон и наличие беспристрастного суда они считали залогом справедливости власти, главным фактором реализации естественных прав и защиты личного достоинства человека. Ш. Л. Монтескье установил соответствие между законами и принципами правления, исследовал источники энергии, которые приводят в движение ту или иную форму правления. Для республики таковым он считал политическую добродетель, для монархии — честь, а для деспотии — страх.

Заметный вклад в научное осмысление сущности, принципов, форм и методов властвования, полицеистики и государственного администрирования во второй половине XVII в. внесли Людовик XIV (Франция),.

Иосиф II (Австрия), Фридрих Великий (Германия). В многочисленных государствоведческих трактатах того времени, прежде всего фридриховских «Истории своего времени», «Взгляде на настоящее состояние государственной системы в Европе» и «Антимакиавеллизме», нашло место беспристрастное исследование сильных и слабых сторон монархической государственной машины, факторов, пробуждающих у людей чувство независимости, самобытности и человеческой гордости. Доказывалось, что основой эффективного управления является не деспотическое правление, не личная польза государя и не интересы двора, а добродетель, справедливость, милосердие и, самое главное, — благочиние, справедливое правосудие, равенство всех перед законом. Обосновывалось, что государство должно: а) быть защитником прав, веры и достояния людей; б) всячески поощрять трудолюбие, индустриальный дух, торговлю и первичное производство во всех его формах — мануфактуры, фабрики, сельское хозяйство; в) не выпускать деньги за пределы своей страны; г) делать все, чтобы привлечь в страну первоклассных ученых и лучших учителей^[4].

Однако прошло немало времени до того момента, когда появились фундаментальные научные труды по проблематике государственного управления. Первыми крупными работами стали изданные во Франции в 1705 г. «Трактат о полиции» Н. Деламара и в 1845 г. «Очерки об администрации» А. Вивьена. Они послужили мощным импульсом к формированию теоретических основ государственного управления «по единому плану и на собственной концептуальной базе». По инициативе А. Вивьена были созданы специализированные министерства, разработан закон о государственных служащих, основана школа государственного администрирования.

По сей день неподдельный интерес вызывает историко-политический трактат А. Токвиля «Демократия в Америке» (первая часть была опубликована в 1835 г., вторая — в 1840 г.), в котором представлен сравнительный анализ либерализма и консерватизма, федерализма и демократического режима, разделения и децентрализации власти, роли масс в управлении делами общества. Книга по праву считается классическим изложением идеологии либеральной демократии и «первым глубоким анализом реальной американской политической жизни».

Самым известным среди немецких ученых в области государственного управления по праву считается профессор Лоренс фон Штейн. Свои научные изыскания он называл социальным правом управления. В многотомном «Учении об управлении» (1866—1884) государственное администрирование он трактовал как осуществление государственной воли, а его стратегию — как обеспечение приспособляемости внешнего мира к установленным законом целям. Главной задачей властей Штейн считал реализацию социального смысла управления и обеспечение «гармонии интересов всех членов общежития». Предметом первостепенного внимания властей рассматривал хозяйственную политику, военное строительство, правосудие, железные дороги, почту и телеграф, водоснабжение, образование, нравственное воспитание, внешние сношения.

Системный анализ государственного управления в четко выраженном технологическом ключе представил немецкий философ М. Вебер. Его классические «Протестантская этика и дух капитализма» (1904—1905) и «Хозяйство и общество» (1921) заложили основы предметного понимания управления как особой формы социального администрирования. Им были исследованы сущность государства, основные формы реализации власти на основе традиционного, харизматического и «легального» господства. Идеальным механизмом воплощения цивилизованного господства он считал рациональную бюрократию.

В конце XIX — начале XX в. крупный вклад в становление управленческой науки внес французский ученый и хозяйственник А. Файоль, который призывал шире применять в управлении рекомендации теории организации, особенно в части предвидения, планирования, координации и контроля. Ничего плохого он не видел в том, что профессиональные государственные служащие и менеджеры коммерческого сектора как профессионалы будут готовиться по однотипным программам. Его формула: управлять — значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать, — стала классической.

Американский ученый и крупный государственный деятель В. Вильсон в своей «Науке администрирования» (1887) представил управление как механизм реализации публичной власти на основе принципов меритократии: политической беспристрастности бюрократии, конкурсного отбора кадров, профессиональной компетентности, нравственности. Он допускал также возможность осуществления публичного управления с использованием элементов хозяйственного менеджмента. Подбор работников, по его убеждению, должен осуществляться на основе принципов spoil system — по усмотрению партии, победившей на выборах, и merit system — компетентности и обезличенности. Высоко оценивал Вильсон практику дифференцированной оплаты труда, рационализации трудовых приемов, деполитизации государственного администрирования и оптимизации обязанностей между политиками и управленцами. Он отмечал, что управление не должно напрямую касаться всего того, что является прерогативой политики. Политики должны править, а менеджеры — управлять, не ощущая на себе конъюнктурного «партийно-политического давления».

Дальнейшее свое развитие основные постулаты деполитизированной государственной службы получили в трудах Ф. Гуднау и К. Мангейма, которые в управлении выделяли два вида общественной деятельности: политико-законодательную и сугубо бюрократическую, Г. Моски, В. Парето, X. Ортеги-и-Гассета и Р. Михельса, создавших классический концепт элитарности политического управления и предложивших свой набор критериев эффективности государственного управления.

Последующая эволюция научных концепций эффективной публичной управленческой деятельности {public administration) происходит под влиянием новаторских воззрений Г. Саймона, Л. Берталанфи, Дж. Бьюкенена, Г. Еллинека, Р. Масгрейва, Э. Мэйо, М. Крозье, С. Роуз-Аккерман. Их труды, прежде всего монографии Г. Еллинека «Общее учение о государстве» (1900), Дж. Бьюкенена «Границы свободы. Между анархией и Левиафаном» (1919), Г. Саймона «Административное поведение: исследование о принятии решений в административных организациях» (1947) и «Новая наука управленческих решений» (1960), М. Крозье «Феномен бюрократии» (1963), С. Роуз-Аккерман «Коррупция и государство» (1999), положили начало формированию неоклассических концепций государственного администрирования. Управление в них представлено не как формальнобезличный механизм, а как система, в которой заняты живые люди со своими потребностями, достоинствами и недостатками; исследуются основополагающие методы принятия решений (математических моделей, теории игр, статистики), доказывается принципиальная невозможность абсолютной рациональности управленческих усилий.

С легкой руки Г. Саймона принятие управленческих решений стало квалифицироваться как центральное звено управленческой деятельности. Залог же успеха — грамотная правовая база, профессионализм, наличие надежных официальных и неформальных каналов передачи информации, владение искусством психолого-волевого воздействия на объект управления. Уже тогда была предпринята попытка адаптации идей из бизнесменеджмента к условиям государственного управления. Еще критичнее стали относиться к таким, казалось бы, незыблемым преимуществам бюрократии, как пожизненность найма, отсутствие внутриаппаратной конкуренции, плановость карьеры, безличность служебных отношений.

Главными для публичного управления представлялись функции: аллокативная — политико-правовое регулирование отношений собственности и бюджетирования; дистрибутивная — оптимизация распределения доходов и обеспечение сбалансированности благосостояния различных социальных групп населения; регулятивная — придание должной системности взаимоотношениям между производителями и потребителями материальных и духовных ценностей; стабилизирующая — обеспечение социальной стабильности. На государство большинство ученых стало смотреть не только как на механизм властвования и управления, а как на поставщика публичных услуг и главный механизм обеспечения общественного согласия на основе единых правил социального взаимодействия.

Весомый вклад в науку государственного управления внесли отечественные ученые. В России до 1917 г. господствовала имперская модель самодержавной государственной власти и земского управления с теоретическим обоснованием надежности отечественной школы административного права и камералистики. Исследованию государственно-управленческих проблем были посвящены работы многих крупных юристов дореволюционной поры. Прежде всего А. С. Алексеева «Начала современного правового государства и русский административный строй», И. Е. Андреевского «О наместниках, воеводах и губернаторах», В. М. Грибовского «Государственное устройство и управление Российской империи», Л. И. Васильчикова «О самоуправлении», сочинения В. О. Ключевского, В. Н. Лешкова «Русский народ и государство», И. В. Платонова «Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном», Н. Ф. Рождественского «Основания государственного благоустройства, с применением к российским законам», М. М. Сперанского «Введение к уложению государственных законов», М. М. Стасюлевича «Черный передел реформ Александра II», Л. А. Тихомирова «Монархическая государственность», Б. И. Чичерина «Курс государственной науки». В них механизм российского монархического администрирования представлен не только как залог безопасности, благосостояния и охраны права, но и по многим позициям характеризовался достаточно критически, преподносился как система «бюрократического произвола»^[5]. Бюрократия представлялась едва ли не главным злом общественного и государственного устройства, бездушным разорителем и главным притеснителем людей^[6].

Наиболее справедливой для России указанные авторы считали систему управления в режиме конституционной монархии и общинности. Самую большую опасность для благоустройства промышленности, сельского хозяйства, торговли, финансов и транспорта связывали с непосильными государственными поборами и алчностью чиновников, отсутствием эффективного самоуправления. Установление должного «правового порядка» предлагали начать с принятия конституции и утверждения губернских уставов, устранения дублирования полномочий разных государственных органов, формирования независимых сенатов: законодательного, судебного и административного, отказа от военно-полицейских начал в управлении. Ставились также вопросы разделения власти, соединения законности и морали, сочетания учреждений бюрократических и общественных. М. М. Сперанский инициировал реформу структуры государственной власти, образование министерств и Государственного совета, введение чинопроизводства, образовательного ценза и квалификационных требований для чиновников.

Примером реализации некоторых из представленных идей являются инициированные С. Ю. Витте постфеодальные реформы в денежно-финансовой и налоговой системе, кредитной политике, питейном деле. Именно при нем начали создаваться институты ограничения монархии, государство взяло на себя роль локомотива формирования государственного капитализма, преодоления бюрократической инерции и консерватизма социальной среды. Ставка делалась на прагматизм, профессионализм и ответственность. Было построено три крупных политехнических института, открыто несколько десятков коммерческих училищ. Но в целом многие прогрессивные планы той поры так и остались несбывшимися проектами — «розовый период» административно-бюрократического обновления длился недолго. Самодержавие было закрыто практически для любых новаторских идей. Не помогали даже манифесты типа того, который был обнародован в 1905 г. — «Об усовершенствовании государственного порядка». Надо признать, что и научные разработки того времени не отличались особой широтой анализа, чаще всего ограничивались критикой самоуправства узкого элитного круга, проповедями идей предпринимательской инициативы и общественного самоуправления, призывами к расширению избирательных прав и децентрализации государственного управления.

Существенный вклад в развитие теории государственного управления внесли ученые марксистской школы, представлявшие сущность и социальную роль государственного управления как механизм защиты интересов экономически и политически господствующих классов. Марксизм стал идеологическим базисом строительства государства пролетарского типа, основанного, как писал А. Грамши, не на государственном господстве и социально-экономическом доминировании, а на политическом, интеллектуальном и духовно-нравственном лидерстве человеческой субъектности, при которой рабочий класс из исполнителя превращается в инициатора, из массы — в вождя и руководителя, из руки становится мозгом и волей^[7]. Что в новых исторических условиях было принципиально важным как для науки, так и для практики социально-политических преобразований.

После победы Октябрьской революции власть диктатуры пролетариата реализовывалась в форме партийных комитетов, советов народных депутатов и комиссариатов исполнительной власти. Ведущими отраслями управленческой науки считались диалектический и исторический материализм, марксистская политическая экономия, теория научного коммунизма и теория коммунистического партийного строительства. Буржуазное государство трактовалось как орудие реализации власти и защиты интересов эксплуататорских классов. Планировалось перейти к государству-коммуне без профессионального чиновничества, с широкой выборностью и полной подконтрольностью власти трудящимся массам.

Но в целом, надо признать, коммунистические новации «не привели к созданию значимой основы отечественной теории управления»^[8]. Концепции ведущей роли пролетарской партии, союза рабочего класса и трудового крестьянства, демократического централизма, приоритетности экономики над политикой, всенародного учета и контроля, номенклатурной системы кадровой работы с командно-мобилизационными методами управления реализовать на практике оказалось непросто. В результате сложилось государство тоталитарного режима, представляющее в одном лице государство — собственника средств производства, государство-политика, государство-партию, государство-идеолога и государство-менеджера. Как и предполагалось, могильщиком социалистического строя стали бюрократизм, всевластие и привилегированность партийно-государственного аппарата, а позже, в перестроечные годы, — необузданность оппозиции, которая все попытки демократизации направляла против самой власти и социалистического государственного строя.

Но сказанное не означает, что в советской научной сфере сплошь господствовало наукообразие. Серьезная поисковая работа никогда не приостанавливалась. Внедрялись элементы научной организации управленческого труда. Под воздействием объективных потребностей индустриализации партийное руководство стало настаивать на использовании лучших достижений мировой практики в управлении производством. Под флагом научной организации труда вокруг таких ученых, как А. К. Гастев, И. М. Бурдянский, II. А. Витке, О. А. Ерманский, П. М. Керженцев, Е. Ф. Розмирович, С. Г. Струмилин сложились авторитетные научные школы хозяйственного управления, а затем и социально-политического руководства. С марта 1975 г. после многолетней эволюции в стране начал функционировать Московский институт управления имени Серго Орджоникидзе, который долгие годы был ведущим отечественным научно-учебным центром подготовки кадров высшего управленческого уровня. Именно здесь была учреждена первая в стране кафедра государственного управления.

В годы перестройки главный акцент был сделан на вопросах демократизации государственной власти и поиска рациональных путей перехода к рыночным отношениям, формирования современной государственной службы, более органического сочетания политики, государственного администрирования и морали. Постепенно сложилось несколько научных направлений.

Одно из таких направлений — общая теория социального управления — представлено трудами В. Г. Афанасьева, Р. А. Белоусова, К. И. Варламова, Д. М. Гвишиани, Н. М. Слепенкова, В. Г. Смолькова. Социальное управление представлялось как целенаправленная, специально организованная деятельность по оказанию управляющего воздействия на социум, на все его структуры, подсистемы и элементы (управление трудом, образованием, здравоохранением, культурой, наукой, отдыхом и т. д.). Субъектами такого управления выступают гражданское общество в лице соответствующих социальных институтов и социальных групп, государство в лице соответствующих государственных органов и учреждений, отдельные граждане и социальные институты, наделенные соответствующими полномочиями и ресурсами.

Другое направление — менеджмент. Наиболее видные его представители — А. Г. Аганбигян, Л. И. Абалкин, И. Н. Герчикова, О. С. Виханский, Э. Я. Кибанов, В. И. Кушлин, Д. С. Львов, А. М. Омаров, Н. Я. Петраков. В их понимании менеджмент — это тип управления, сложившийся в условиях свободного предпринимательства и в наибольшей степени соответствующий потребностям современной рыночной экономики.

Менеджмент — самостоятельный вид профессиональной деятельности, направленный на достижение определенных целей в процессе хозяйственной деятельности. Включает функции и действия по планированию, организации, мотивации, координации, регулированию, регламентации и контролю, которые осуществляются внутри организации, отрасли или территории для достижения поставленных целей. Главный его предмет — управление производственно-экономической деятельностью с целью обеспечения высокого качества производства и получения прибыли.

Третье направление — управление государственное. В нашей стране представлено работами таких видных исследователей, как Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, И. Л. Бачило, К. С. Бельский, Н. И. Глазунова, Н. М. Казанцев, Л. М. Карапетян, Г. Л. Купряшин, Б. Н. Курашвили, В. М. Манохин, А. В. Оболонский, И. В. Понкин, А. И. Соловьев, С. М. Шахрай. Осуществляется такое управление государственным аппаратом от имени народа, по поручению народа, во имя народа и под контролем народа, распространяется на все общество и все его подсистемы.

Учеными достаточно глубоко исследовались общие и частные вопросы сущности государственного управления, государственной службы и административного права, их принципы, функции и организационные структуры, особенности управленческой деятельности в различных социальных подсистемах. Доказывалось, что одной из значимых причин банкротства советской системы государственного управления стала бюрократически устроенная, практически полностью лишенная демократического потенциала партийно-номенклатурная система. Достаточно полное представление о направленности научного поиска в указанной сфере дают работы академиков Н. М. Амосова, В. М. Глушкова, Л. В. Конторовича, Н. Н. Моисеева, особенно в части государственного прогнозирования, планирования, бюджетирования, фискальной политики, информатизации и автоматизации управленческого труда.

Четвертое направление — местное самоуправление и групповая саморегуляция. Особенности этого вида управления исследуются в работах А. Н. Алякиной, Т. М. Бялкиной, В. Б. Зотова, С. Ю. Кабашева, Л. Л. Попова, Н. В. Постового, В. А. Прокошина, С. В. Тихомирова, В. И. Фадеева, А. М. Якубовича. Местное самоуправление представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных законом, самостоятельное и под свою ответственность решение населением и (или) через органы народного самоуправления и групповой саморегуляции вопросов местного и корпоративного значения, причем исходя из интересов населения, с учетом исторических традиций и местных условий. Объект такого управления — социальное сообщество (жители) определенной административной территории (муниципального образования), трудовые коллективы и общественные организации, которые непосредственно или через создаваемые структуры (органы местного самоуправления, муниципальные службы, советы, комитеты) управляет делами своих муниципального образования, коллектива и организации, причем за свои средства и под свою ответственность.

Пятое направление — глобальное управление — процесс реализации государственных функций на глобальном мировом уровне даже при отсутствии глобального суверена^[9]. Функции такого управления достаточно разнообразны, но в целом их можно свести к формуле: «производство глобальных общественных благ общемировой значимости». Таких, например, как международная безопасность, устойчивость международной финансовой системы, борьба с международным терроризмом, расширение доступа к источникам энергии и чистой воды, минимизация бедности, экологическая безопасность, т. е. все то, что в одиночку отдельные страны осилить не могут.

Сложился данный вид управленческой деятельности относительно недавно — во второй половине 1980;х — 1990;с гг.^[10] Научная разработка представлена трудами таких зарубежных авторов, как У. Бек, В. Брандт, Р. Кохейн, И. Р. Пригожин, Дж. Розенау, Т. Синклер, Н. Финкельстайн, М. Фуко, Т. Хейл, Д. Хелд, М. Хьюс; в нашей стране — научными наработками О. Н. Барабанова, В. Г. Барановского, Н. И. Ивановой, В. Г. Барановского, Н. И. Ивановой, М. М. Лебедевой, А. Ю. Мельвиля, Е. М. Примакова, В. М. Сергеева, А. В. Торкунова. Общими усилиями определены сущность, принципы и место глобального управления в системе научных исследований мировой политики и международных отношений, представлен исторический контекст глобального управления и условия его легитимации, проанализированы приоритетные направления развития системы глобального управления и особенности его воздействия на международные отношения в условиях динамично трансформирующейся политической системы мира.

Отличается глобальное управление «мерцающей» многосубъектностью, отсутствием управленческой иерархии в режиме властвования и подчинения, большим влиянием надгосударственных связей и внешнеполитических отношений. В структуре субъекта глобального управления ведущее место принадлежит ООН с ее Советом Безопасности, таким клубным формам, как G8 и G20, альянсам НАТО^[11], БРИКС, АСЕАН^[12], таким организациям многосторонней дипломатии, как ГАТТ^[13]/ВТО, МВФ, Всемирный банк, а также гегемонистски ориентированным державам и влиятельным международным неправительственным организациям. Да и инструментарий политико-управляющего влияния на глобальном уровне достаточно разнообразен — транснравительственные сети, международные арбитражные органы, глобальные фонды, всемирные комиссии, международные финансовые механизмы, сетевая многовекторная дипломатия.

Исследования на всех направлениях управленческой науки не ослабевают, причем с участием представителей самых различных отраслей научных знаний.

Философы основное внимание уделяют осмыслению истоков и сущности самоуправляемых свойств общества, диалектики целей и средств их достижения, сознательного и бессознательного, объективного и субъективного, показывают детерминированность и противоречивость социальных проявлений в сфере государственного и муниципального управления.

Политологи концентрируют усилия на проблемах сущности политики, закономерностях, формах и методах реализации властных полномочий. Для них государственное управление — это «целеориентированная комплексная и организованная совместная деятельность индивидов и социальных групп, но легитимному разрешению общественных проблем при руководящей и интегративной роли институтов государственной власти»^[14].

Юристы исследуют юридические механизмы и организационно-правовые формы государственно-управленческого воздействия на общественные отношения. Административно-государственную деятельность определяют как «процесс достижения национальных целей и задач через государственные организации»^[15].

Историки обращают внимание на проблемы государственного управления в ретроспективном плане, что позволяет не только знать, но и использовать исторический опыт политической и государственно-управленческой деятельности в современных условиях.

Социологи представляют управление как сложный механизм взаимоотношений общества и государства, исследуют социальную природу государственного управления, общие принципы и социальную эффективность властных управляющих воздействий. Базовые категории — социальный институт управления, социальная роль, социальный статус, социальные нормы, социальный контроль, социальный эффект.

Экономисты анализируют хозяйственно-экономическое содержание государственно-управленческих отношений, особенности государственного управления производственно-хозяйственной сферой, разрабатывают сетевые модели взаимодействия власти, бизнеса и общества, исследуют вопросы межбюджетных отношений, государственно-частного партнерства, лоббирования. То есть весь комплекс общественных отношений, складывающихся по поводу обеспечения устойчивого и сбалансированного развития национальной экономической системы, рационального использования имеющихся ресурсов в целях повышения уровня благосостояния общества.

Ученые-международники исследуют проблемы государственного управления через призму геополитической ситуации, обеспечения целостности и независимости государств, в рамках Вестфальской модели мира, строящейся на принципах государственного суверенитета и международной безопасности. Именно ученые-международники предложили концепцию глобального управления, первоисточником которой стали объективно сложившиеся и постоянно усиливающиеся тенденции интеграции в глобальное общество множества негосударственных акторов.

Математики и кибернетики управленческую тематику рассматривают как важнейший прикладной аспект изучения и моделирования социальных связей, отношений и информационных потоков с помощью электронновычислительной техники и сложного математического инструментария. Для них ключевыми понятиями являются: информация, алгоритм, оптимизация, адаптация, управленческое решение, санкционированное и несанкционированное воздействие.

Теория государственного управления исторически, таким образом, приобрела комплексный полипар адигмальный характер, развивается в сложной многокоординатной научной системе, что позволяет представить государственное управление как некую целостность во всем многообразии и богатстве ее черт, свойств, элементов и особенностей, отражающих разновекторность, противоречивость и нелинейный характер развития современного государственного организма. Отсюда основные принципы научного познания — объективность, историзм и системность диалектического восприятия всего многообразия реальной действительности.

Значимость управленческих знаний трудно переоценить, даже несмотря на то, что в наше время управленческая наука в известной мере «утратила оптимистическую веру в возможность упорядочить мир человеческих отношений»^[16]. Нередко можно услышать мнение о кризисе управления, что теория сознательного конструирования общественных систем потерпела поражение.

Основания для такого рода выводов, действительно, имеются, но это вовсе не означает, что наступил «кризис управления» как такового. Наука государственного управления не только не деградирует, а, наоборот, укрепляет свои позиции. Сегодня еще в большей степени, чем прежде, человечество нуждается в добротной философии государственного управления.

В последние годы в нашей стране вышло немало монографий, научных статей и учебников, специально посвященных вопросам государственного и муниципального управления. Общими усилиями учеными разработан понятийный аппарат, достаточно предметно исследована социальная сущность государственного управления, его правовые, организационные, кадровые, финансовые и информационные механизмы. Значительный интерес представляют материалы ежегодных научно-практических конференций, организуемых Московским государственным университетом имени М. В. Ломоносова (МГУ), Российской академией народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС), Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП), Московским государственным институтом международных отношений (университетом) МИД России (МГИМО), Академией труда и социальных отношений, Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. Неизменно большое внимание привлекают аналитические доклады Агентства стратегических инициатив, Института инновационного развития, Института стратегического планирования и прогнозирования, Фонда перспективных исследований.

В основу предлагаемого читателям учебно-методического комплекса положена концепция государственного управления, разработанная профессором Г. В. Атаманчуком. Автор разделяет его научно-методологические позиции, исходит из того, что теория государственного управления — это самостоятельная отрасль научных знаний и неотъемлемая составная часть науки социального управления, и комплексное знание, включающее в себя соответствующие методологические (философские, социологические, идеологические, исторические) аспекты фундаментальных общественных наук^[17].

Объект нашего научного рассмотрения: на макроуровне — общество, государство и государственный аппарат как система; на микроуровне — государственные органы и организации, их организационные, экономические, юридические и нравственные составляющие, совокупность тех правовых и социальных институтов, которые упорядочивают государственную управленческую деятельность, определяют качество и эффективность воздействия власти на общественные процессы и общества на власть.

Предмет — научные концепции и современные механизмы государственного управления; сущность, содержание и закономерности развития системы государственного управления; правовая идентификация, правовые основы и правовое регулирование государственно-управленческих отношений; цели, принципы, функции государственного управления; формы взаимоотношений государства как субъекта управляющего воздействия и общества как объекта этого воздействия; соотношение политики, управления и нормотворчества. Особое внимание уделяется вопросам финансирования, кадрового обеспечения, качества принимаемых решений, приоритетным направлениям совершенствования структуры и повышения эффективности государственного управления в соответствии с лучшими мировыми стандартами. В том числе с точки зрения его инновационного развития, овладения современными инструментами и механизмами управляющего действия, снижения коррупционных и бюрократических рисков.

Специальному научному анализу подвергаются целевая, функциональная, организационно-кадровая, коммуникационная и контрольно-надзорная подсистемы управления; стиль управленческой деятельности; порядок принятия и реализации государственных управленческих решений; особенности государственно-частного партнерства; административно-правовые аспекты обеспечения законности в управлении; особенности государственного управления в кризисной ситуации.

Курс «Теория и механизмы современного государственного управления» реализует следующие цели: дескриптивную, в соответствии с которой описывается объект, предмет, методология и методы научного анализа; прагматическую — обучающиеся получают знания, овладевают соответствующими навыками и умениями решения практических государственно-управленческих задач; теоретическую, которая помогает разобраться в закономерностях, принципах и технологиях государственного управленческого действия. Итог обучения — умение синтезировать теоретические знания и умение интегрировать их в будущую профессиональную деятельность.

Главная задача учебного курса — раскрыть содержательную сторону основных научных школ, концепций и теорий, позволяющих всесторонне осмыслить государственное управление как научное понятие и общественный феномен.

Практическая предназначенность курса — формирование у обучающихся научных знаний, умений и навыков (компетенций), необходимых для высокопрофессионального исполнения соответствующих публичнополитических и государственно-служебных обязанностей.

В результате освоения материала обучающийся должен:

знать

• • главные теоретические концепции и идеи в области государственного администрирования;
• • цели и задачи государственно-управленческой деятельности в политической, экономической, социальной, культурной и военно-оборонной сферах жизнедеятельности российского общества;
• • структуру и механизм функционирования аппарата государственного управления;
• • специфику и основные тенденции развития и модернизации (реформирования) системы государственного управления;

уметь

• • анализировать, обобщать и систематизировать управленческую информацию;
• • распределять функции, полномочия и ответственность между исполнителями;
• • интерпретировать и адекватно применять на практике лучший зарубежный опыт в области организации и функционирования властных государственных (административных) структур;

владеть

• • методами, позволяющими системно анализировать политическую, социально-экономическую, духовно-нравственную и правовую среду управления;
• • современными технологиями сбора и систематизации управленческой информации, современными методиками разработки, реализации и оценки эффективности политических, административных и корпоративных решений, навыками разрешения возникающих проблем.

Отсюда те профессиональные компетенции, которые формирует курс «Теория и механизмы современного государственного управления»:

общекультурные — способность к абстрактному мышлению, анализу и синтезу; способность действовать в нестандартных ситуациях, готовность нести юридическую и социально-этическую ответственность за принятые решения;

общепрофессиональные — способность к анализу, планированию и организации профессиональной управленческой деятельности; готовность руководить коллективом в сфере своей профессиональной деятельности, толерантно воспринимая социальные, этнические, конфессиональные и культурные различия; готовность творчески использовать и развивать полученные знания в ходе решения профессиональных задач;

профессиональные — владение современными методами диагностики, анализа и решения социально-экономических проблем, а также методами принятия решений и их реализации на практике; умение планировать и организовывать работу в структурах органа публичной власти, осуществлять распределение функций, полномочий и ответственности между исполнителями; способность к анализу и планированию в области государственного и муниципального управления; способность критически оценивать информацию и конструктивно использовать ее при принятии управленческих решений; способность систематизировать и обобщать информацию, готовить предложения по совершенствованию системы государственного и муниципального управления; способность выдвигать инновационные идеи и нестандартные подходы к их реализации.

Методы учебно-научного познания — логический, системно-функциональный, ситуационный, институциональный, социологический, метод ретроспективного и сравнительного анализа. Широко используется синергетический подход, позволяющий лучше объяснить причины и последствия нелинейно-противоречивого социального развития.

В процессе обучения предусматривается чтение лекций; заслушивание научных докладов и проведение групповых дискуссий; анализ деловых ситуаций на основе кейс-мегода и имитационных моделей.

При этом учитывается, что все люди, в том числе самые крупные ученые, не застрахованы от ошибок и заблуждений, что даже в самых авторитетных источниках встречаются конъюнктурные оценки, ложные суждения и ошибочные выводы. Рекомендуется это иметь в виду, работая над научными источниками, мемуарной и публицистической литературой, используя для большей надежности и научной чистоты методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, интеграции и дифференциации, сравнения и обобщения.

Следует также иметь в виду, что учебные группы магистерской подготовки неоднородны, многие студенты не обладают достаточными философско-социологическими, правовыми и управленческими знаниями. Поэтому предварительно рекомендуется провести входной контроль знаний в форме соответствующего тестирования, с тем чтобы полученную информацию в последующем учесть в процессе организации и проведения учебных занятий.

В процессе прохождения курса рекомендуется организовать несколько письменных контрольных работ текущего контроля знаний с выставлением рейтинговых оценок. Существенную помощь в написании такого рода работ окажет представленный в книге по каждой теме перечень нормативных правовых актов, научной, методической и справочной литературы. Контрольные работы могут быть как аудиторными, гак и домашними. Непременным условием допуска студента к итоговому экзамену является успешная защита курсовой работы.

Вопросы и задания для самоконтроля

• 1. Назовите факторы, определяющие научную и практическую актуальность теории государственного управления.
• 2. Что является предметом учебного курса «Теория и механизмы современного государственного управления»?
• 3. Какова разница между предметными областями менеджмента и государственного управления?
• 4. Какие методы научного познания используются исследователями государственного управления?
• 5. Назовите имена ученых, заложивших основы современной теории государственного управления.
• 6. Назовите имена современных российских ученых, занимающихся проблематикой государственного управления.
• 7. Каковы, по вашему мнению, основные причины неудачи социалистической партийно-номенклатурной модели государственного управления?
• 8. Как вы понимаете утверждение, что государственное управление носит комплексный полипарадигмальный характер?

Семинар «Государственное управление как наука и учебная дисциплина»

• 1. Актуальность проблематики государственного управления как науки и учебной дисциплины. Предмет и метод учебного курса.
• 2. Методологическая основа и источниковая база курса.

Нормативные источники

• 1. Конституция Российской Федерации.
• 2. Федеральный государственный образовательный стандарт высшего образования по направлению подготовки 38.04.04 Государственное и муниципальное управление (уровень магистратуры): утвержден приказом Минобрнауки России от 26 ноября 2014 г. № 1518.

• 1. Атаманчук, Г. В. Теория государственного управления: курс лекций / Г. В. Атаманчук. — М" 2004.
• 2. Атаманчук, Г. В. Управление: философия, идеология, научное обеспечение: монография / Г. В. Атаманчук. — М.: Academia, 2015.
• 3. Барциц, И. Н. Система государственного и муниципального управления: учеб, курс: в 2 т. / И. Н. Барциц. — М.: Изд-во РАГС, 2011.
• 4. Васильев, В. II. Государственное управление: учеб, пособие / В. П. Васильев, Н. Г. Деханова, Ю. А. Холоденко. — М" 2014.
• 5. Еллинек, Г. Общее учение о государстве / Г. Еллинск. — СПб.: Юрид. центр Пресс, 2004.
• 6. Ельцин, Б. Н. Государственное управление и развитие. Национальный доклад на 50-й сессии Генеральной Ассамблеи ООП / Б. II. Ельцин. — М., 1995.
• 7. Енгибарян, Р. В. Конституционное развитие в современном мире: основные тенденции / Р. В. Енгибарян. — М.: Норма, 2007.
• 8. Классики теории государственного управления: управленческие идеи в России / редкол.: А. В. Сурин (председатель), отв. ред. Ю. Ю. Петрунин. — М., 2008.
• 9. Купряшин, Г. Л. Теория и механизмы современного государственного управления: учеб, пособие / Г. Л. Купряшин, А. И. Соловьев. — М.: Изд-во Моек, ун-та, 2013.
• 10. Лебедева, М. М. Глобальное управление: монография. / М. М. Лебедева, М. В. Харкевич, П. И. Касаткин. — М.: Изд-во МГИМО-Унивсрситст, 2013.
• 11. Лебедева, Т. П. Государственное управление в зарубежных странах: опыт административных реформ: учеб, пособие / Т. П. Лебедева, О. В. Михайлова. — М.: Изд-во Моек, ун-та, 2011.
• 12. Маршев, В. И. История управленческой мысли: учебник / В. И. Маршев. — М.: ИНФРА-М, 2012.
• 13. May, В. А. Кризисы и уроки: экономика России в эпоху турбулентности /

B. A. May. — М" 2016.

• 14. Медведев, Д. А. Новая реальность: Россия и глобальные вызовы / Д. А. Медведев // РГ. — 2015. — 23 сент.
• 15. Оболонский, А. В. Очерк истории российско-советской бюрократической номенклатуры / А. В. Оболонский // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 3.
• 16. Омельченко, Н. А. История государственного управления: учебник / И. А. Омельченко., 2014.
• 17. Охотский, Е. В. Государственное управление: на пути к современной модели государственного менеджмента/ Е. В. Охотский // Вестник МГИМО-Университета. — 2014. — № 3.
• 18. Путин, В. В. Выступление на пленарном заседании юбилейной 70-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН 28 сентября 2015 г. [Электронный ресурс) / В. В. Путин // Президент России: [офиц. сайт]. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/ news/50 385 (дата обращения: 25.04.2016).
• 19. Путин, В. В. Россия сосредотачивается. Ориентиры / В. В. Путин. — М.: ОЛМА Медиа Групп, 2012.
• 20. Роуз-Аккерман, С. Коррупция и государство: причины, следствия, реформы /

C. Роуз-Аккерман; пер. с англ. О. А. Алякринского. — М.: Логос, 2010.

• 21. Симония, Н. А. Глобализация, структурный кризис и мировое лидерство: мифы и реальность / II. А. Симония, А. В. Торкунов. — М.: Междунар. жизнь, 2013.
• 22. Хабермас, Ю. Демократия, разум, нравственность: пер. с нем. / Ю. Хабермас. — М" 1992.

• [1] В управленческой науке используются понятия «модель управления» и «управленческая модель». Мы трактуем их как понятия одного порядка, хотя, понятно, что между нимиимеется определенная смысловая разница. Модель управления — это «внутреннее устройство» данной управленческой конструкции, включающей в диалектическом единстве базовые принципы, организационные схемы, целевые установки, институты, правила, формы, методы, способы и символы управляющего действия. Управленческая модель — понятиеболее узкое. Им обозначается желаемая система управления как особый социальный институт (группа общественных, в том числе правовых отношений), характеристики которогоформируются в процессе научного анализа и системно используются в реальной управленческой практике.
• [2] См.: Барщщ И. II. Реформа государственного управления в России: правовой аспект.М.: Формула права, 2008. С. 27.
• [3] См.: Охотский Е. В. Государственное управление: на пути к современной модели государственного менеджмента // Вестник МГИМО-Университета. 2014. № 3. С. 115—127.
• [4] См.: Кони Ф. Л. История Фридриха Великого. М., 1997. С. 462—469.
• [5] См.: АлафаевА. А. Идея правового государства в русской либеральной мысли на рубеже1870—1880 гг. // Государство и право. 2005. № 1. С. 71—79; Тихомиров Л. А. Монархическаягосударственность. М., 1992. С. 556—568.
• [6] Оболонский А. В. Очерк истории российско-советской бюрократической номенклатуры // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 3. С. 146.
• [7] См.: Грамши А. Избранные произведения: в 3 т. Т. 1. М., 1959. С. 207; т. 3. С. 18—23.
• [8] Бусыгин А. В. Эффективный менеджмент: учебник. М.: Финпресс, 2000. С. 9.
• [9] См.: Лебедева М. М., Харкевич М. В., Касаткин П. И. Глобальное управление: монография. М., 2013. С. 16.
• [10] Впервые в широкий научный и политический оборот это понятие было введеноВ. Брандтом во второй половине 1980;х гг.
• [11] Организация Североатлантического договора (North Atlantic Treaty Organization) —НАТО.
• [12] Ассоциация государств Юго-Восточной Азии {Association of South East Asian Nations) —АСЕАН.
• [13] Генеральное соглашение о тарифах и торговле (ГАТТ).
• [14] Дегтярев А. А. Принятие политических решений: учеб, пособие. М.: Изд-во МГИМО-Университет, 2004. С. 19.
• [15] Dimock М. Philosophy of Administration. N. Y., 1978. P. 21.
• [16] Новая философская энциклопедия: в 4 т. Т. IV. М., 2001. С. 144.
• [17] См.: Атаманчук Г. В. Проблемы управления и управляемости в обществе: избранное.М.: Изд-во РАГС, 2011; Его же. Управление: философия, идеология, научное обеспечение: монография. М.: Academia, 2015.