Современные модели государственного управления

Государственное управление — не застывшее, а постоянно развивающееся социальное явление. Его виды и научные парадигмы постоянно развиваются и совершенствуются, пополняются, а нередко и кардинально меняются^[1]. В отечественной и зарубежной научной литературе представлено немало теоретически возможных моделей государственного управления. В их числе:

• • классическая модель рациональной бюрократии — разделение политики и управления, иерархичность, строгая дисциплина, персональная ответственность; либеральная модель экономического и социального регулирования с минимальным участием государства;
• • модель «нового государственного менеджмента» (New Public Management) квалифицирует государство не только как властную силу и поставщика общественных благ, но и исходит из того, что государство призвано сделать управление социально эффективным и оптимально затратным в экономическом смысле^[2];
• • модель «хорошего правительства» (Good Governance) с научно выверенной стратегией, разделением полномочий, эффективной системой интерактивного управления; основа — установление конструктивной доверительности в отношениях с населением^[3], сервисный подход и оказание услуг — ведущая функция публичного управления;
• • «сетевая модель» (Network model of Government) государственного управления в форме так называемого «управления без правительства» (governing without government) — системность государственных и негосударственных образований, которые взаимодействуют между собой на базе определенной ресурсной зависимости в целях достижения согласия по интересующему их государственно-политическому вопросу; учитывает не только и не столько официальные, сколько латентные управленческие отношения, в условиях которых центральной фигурой становится не институт, а конкретный субъект управления;
• • «институциональная модель государственного управления» (institutional model state government) — государственное управление основано на нормах, ценностях и институтах, обеспечивающих прочность совместного общежития на принципах общественной безопасности и защиты граждан от злоупотреблений со стороны привилегированных групп;
• • «корпоративистская модель государственного управления» (согрогаtist model state government) — управление в режиме конкуренции нескольких элитных групп с коллегиальным представительством разных социальных интересов в правительстве;
• • «модель государства-супермаркета» (model supermarket state) — главная функция государства — предоставление публичных услуг населению, граждане — это потребители, клиенты, пользователи;
• • глобальное управление (Global Governance) — сумма множества путей, которыми институты (публичные и частные, формальные и неформальные), государства и их лидеры своими коллективными действиями управляют общими делами в международном масштабе^[4]. Делается это посредством самых разнообразных соглашений, решений и конкретных действий. Принципы: разновекторность и многоуровневость, интерактивность, сетевое взаимодействие, множественность целевых интересов.

Представленные модели весьма разнообразны, по многим параметрам они совпадают, а по некоторым принципиально несовместимы. Одни их разработчики с огромным трудом отказываются от абсолютизации властнопринуждающей сущности государства, рассматривают государство в качестве жесткой ведущей направляющей и движущей силы общественного развития. В понимании других менеджмент предстает больше как «философия управления» с наличием «гибких, адаптивных структур», чем система жестких рецептов, правил и алгоритмов. Третьи стараются убедить, что главным для современного демократического государства являются правоустанавливающая и служебно-обеспечивающая функции в направлении поиска общественного консенсуса. Для них главным является не реализация власти, а ориентация на интересы потребителя публичных услуг.

Мы не будем подробно анализировать каждую из представленных выше моделей, остановимся лишь на базовых составляющих «нового государственного менеджмента» (NPM). Тем более что многие идеи этой модели в нашей стране уже реализованы в процессе институциональных реформ управленческих структур. Введены институты президентства и конституционного судопроизводства, сложилась и достаточно успешно функционирует четырехуровневая система исполнительной власти: правительство — министерство — служба — агентство; укрупнены структуры президентской вертикали — базовой ее структурной опорой стали федеральные округа во главе с полномочными представителями Президента России; сокращена численность и оптимизированы властные полномочия органов исполнительной власти федеральной, региональной и местной компетенции. В повседневную практику вошли административные и должностные регламенты, широкое применение получают различные формы государственно-частного партнерства.

В более или менее законченном виде практическая модель нового государственного менеджмента сложилась в середине 1980;х гг. На протяжении нескольких десятилетий эта модель последовательно прошла соответствующие этапы становления, апробации, развития и, наконец, достигла высокого уровня своей зрелости. Появление NPM было своего рода реакцией на возросшие требования граждан как контрагентов органов исполнительной власти к повышению эффективности политики и управленческих решений, к качеству предоставляемых государственных и муниципальных услуг. У людей как потребителей, привыкших к высокому уровню обслуживания со стороны частного сектора, начали возникать претензии и аналогичные требования к государственным услугам и технологиям их предоставления. В итоге актуализировалась проблема переноса наиболее эффективных управленческих технологий из частного в государственный сектор. На государство теперь предлагается смотреть не только как на властную силу, а прежде всего как на заказчика, поручителя и гаранта рационального использования общественного достояния в интересах человека.

Стратегический замысел реформаторских идей под флагом NPM: а) преодоление веберовской модели рациональной бюрократии как «не вполне соответствующей потребностям постиндустриального информационного общества»; б) переориентация управления с процедуры на качественный результат; в) формирование рыночно гибкого, социально справедливого государственного сектора.

На государство сторонники концепции NPM смотрят как на мегакорпорацию, главные ценности которой — «приоритет прав и свобод личности», «децентрализация», «социально ориентированная рыночная экономика», «активное взаимодействие государственных структур с бизнесом», «политический плюрализм», «конкуренция», «подотчетность», «социальная эффективность» и самое главное — «компактность аппарата и его малозатратность». Логика при этом достаточно проста: у государства имеется бюджет, производственные мощности, ресурсы и своего рода акционеры — граждане как потребители его услуг. Взаимодействуют указанные субъекты не только на основе принципов властвования, принуждения и социальной поддержки, а прежде всего на основе партнерства, взаимной ответственности и сотрудничества.

Государство инициирует, стимулирует, направляет и при этом (как любая эффективная производственная корпорация) стремится к максимально полному удовлетворению интересов граждан как своих «акционеров». Важно лишь, чтобы строились управленческие отношения на основе закона и свободы общественного выбора, взаимного доверия власти, бизнеса и граждан. Отсюда стимулирование негосударственного сектора; укрепление позиций государства как заказчика, поручителя, публичного аудитора и гаранта; оценка эффективности аппарата не по освоенным средствам, а по реально достигнутым (или обеспеченным) результатам.

Основные составляющие управления по системе NPM: стратегическое программно-целевое планирование; бюджетирование, ориентированное на высокий конечный результат; разграничение полномочий правоустановления, регулирования, контроля и оценки; государственно-частное партнерство; легитимный лоббизм; ориентированность на качество, отсутствие жалоб на работу бюрократических структур; нисходящая динамика затрат на государственную службу. И главное — социальная подконтрольность. Принципы управления в режиме NPM: ориентация на качество; децентрализация и дебюрократизация; высокая управленческая культура; ориентация на интересы пользователя государственных услуг; мониторинговый социальный контроль.

Преимущества нового государственного менеджмента:

• — политическая нейтральность, совместимость с любой демократической политической системой;
• — широкий круг субъектов, активно участвующих в выработке и реализации государственных управленческих решений;
• — институционализация политической роли бюрократии в реализации корпоративных интересов, приоритетность инновационных целей и задач, а не устаревших бюрократических правил;
• — оптимизация и удешевление администрации, переход от бюрократического стиля к применению современных кадровых и информационных технологий;
• — возможность более широкого использования в государственном управлении рыночных и корпоративных механизмов, привнесение в государственный сектор гендерных процедур, конкурсных и контрактных отношений;
• — передача избыточных функций частному и общественному секторам, развитие государственно-частного партнерства;
• — оплата труда управленцев всех уровней в соответствии с их личными заслугами и качеством персональных служебных достижений;
• — децентрализация публичного администрирования, вовлечение в процесс управления широкой общественности, повышение роли «самоуправляющихся креативных ассоциаций», способных сообщить государственноуправленческим отношениям дополнительный энергетический импульс;
• — широкое использование современных информационно-коммуникационных технологий и более рациональных методов поиска, обработки, хранения и использования управленческой информации.

«Новый государственный менеджмент» нацелен на то, чтобы подчинить бюрократию общественным интересам и сделать ее по-настоящему публичной. Поэтому предполагает постоянный внешний и внутренний мониторинг результатов; использование технологии бичмаркстинга — систематического сравнительного анализа успехов и причин неудач; управление «по целям и качеству»; жесткий бюджетно-финансовый контроль. Цель — снижение административных издержек, повышение качества реагирования на требования граждан, нейтрализация причин эрозии норм служебной этики.

В последнее время концепция NPM несколько утратила свою былую популярность — сказывается ее жесткая ориентированность на рыночные ценности и «бюрократическая перегруженность». Похоже, прав Р. Пичас, который, исследуя опыт реформаторских преобразований по лекалам NPM, пришел к выводу, что крайне неразумно слепо следовать модным концепциям модернизации и безоговорочно переносить в сектор государственного администрирования принципы рыночной экономики.

Публичное управление и корпоративный менеджмент в рыночной сфере по своей функциональной предназначенности и формам управленческой деятельности действительно близки друг другу, но они не синонимы и по целому ряду позиций существенно разнятся:

• — если государственно-управленческая деятельность осуществляется в публично-политической сфере, предполагает тесное взаимодействие чиновников с политиками, то совет директоров компании и ее менеджмент функционируют в частном секторе;
• — если менеджмент ориентирован на экономическую сферу, ее рентабельность и прибыльность, то государственное управление нацелено на социальную эффективность, качественную реализацию общенациональных социальных интересов, потребностей, прав и свобод человека и гражданина. В этом смысле бизнес со своей ориентированностью на извлечение максимально возможной прибыли неизбежно вступает в противоречие с общественными интересами;
• — если менеджмент основан на частных инвестициях и непосредственном взаимодействии с партнерами по бизнесу, то государственное управление предполагает режим партнерских отношений. Государство задает единые для всех хозяйствующих субъектов «правила игры», делает эго путем бюджетного, налогового и таможенного регулирования, государственного инвестирования, публичного распределения национальных средств, контроля и надзора, поддержания в работоспособном состоянии рыночной инфраструктуры, часто в условиях дефицита, ограниченности возможностей, кризисов, а то и зарубежных секторальных санкций;
• — если продукт, производимый фирмой, осязаем и имеет свою потребительскую стоимость и цену, то продукт государственного управления незрим и практически не поддается выражению в количественных, тем более ценовых показателях. Речь может идти только о социальных эффектах;
• — если управленческие отношения с точки зрения менеджмента в основном регулируются нормами частного права, то государственное управление связано с регулированием нормами публичного права — конституционного, административного, финансового, налогового, таможенного, экологического, информационного, международного. Различны и методы регулирования: в первом случае они преимущественно диспозитивные, во втором — императивные и индикативные (рекомендательные);
• — в отличие от частных компаний и фирм, государственные органы подвержены контролю со стороны общественно-политических институтов, находятся под постоянной угрозой политического давления и социального протеста: политических партий, общественных палат, профсоюзов, неправительственных организаций, социальных сетей, других заинтересованных формирований;
• — если объектом управляющего воздействия со стороны государства является все общество и его подсистемы, включая оборону, правопорядок, международные отношения, налогообложение, экологию, то частный сектор участвует в решении общенациональных проблем в весьма ограниченных масштабах, каждый ограничен «своим участком ответственности», чаще всего в закрытом режиме;
• — в демократических государствах руководители государственных органов избираются либо назначаются (преимущественно посредством соответствующего государственного резерва) теми, кто сам избран населением. Те же, кто ответственен за управление в частной компании, напротив, избираются лишь акционерами, а чаще всего назначаются топменеджментом. В отличие от частного сектора, где существует значительная свобода в управлении персоналом, в государственном аппарате процесс отбора, найма, перемещения, сокращения и увольнения работников существенно усложнен многочисленными ограничениями и запретами.

Различия, как видим, существенные. Идеология предпринимательства, в принципе, приложима к государственному управлению, но в достаточно ограниченных пределах. Демократия и норма закона не могут быть заменены рыночной конкуренцией, подсчетами рентабельности, всякого рода торгами и аукционами с их естественными спутниками — откатами, подкупом, борьбой за выгоду.

Исследование отечественного и зарубежного опыта государственного управления позволяет представить основные составляющие современного вектора развития системы государственного управления:

инновационность — недопустимость абсолютизации принципов традиционной иерархично функционирующей системы управления;

децентрализация с эффективной региональной политикой, новым механизмом перераспределения финансовых ресурсов, более высокой дисциплиной исполнения;

глобализация — постепенное разрушение границ между национальным и интернациональным уровнями управления, возрастание роли наднациональных социальных акторов;

информатизация — повышение значимости информационно-коммуникационных технологий, политических и социальных сетей;

дебюрократизация и антикоррупционное оздоровление — разрушение административных барьеров в бизнесе и злоупотреблений административным ресурсом в политике, сокращение бумаготворчества и всего того, что лишь создает видимость эффективной управленческой деятельности.

• [1] См.: Охотский Е. В. Государственное управление: на пути к современной модели государственного менеджмента. С. 115—127.
• [2] Подробнее см.: Сморгунов Л. В. Сравнительный анализ политико-административныхреформ: от нового государственного менеджмента к концепции Governance // Полис. 2003.№ 4. С. 50−58.
• [3] Основные принципы управления в режиме «хорошего управления»: социальный диалог; государство служит гражданам, а нс потребителям; верховенство права; государствонесет ответственность за дела в обществе наравне с другими политическими акторамии бизнесом; публичный интерес — результат диалога власти с общественностью; консенсус —основа принятия управленческих решений; прозрачность; подотчетность.
• [4] Our Global Neighborhood: Report of The Commission on Global Governance. OxfordUniversity Press, 1995. P. 4; Cerny Ph. Globalization and the Changing Logic of CollectiveAction // International Organization. 1995. Vol. 49. № 1. P. 595.