Персонал государственного управления: основные качественные характеристики

Кадры государственного управления — особая социальная группа с обширными статусными полномочиями и властными возможностями, насчитывает многие тысячи разного статусного положения специалистов.

Речь идет прежде всего об основном (штатном) квалифицированном составе работников — политиков, государственных деятелей, государственных служащих, менеджеров и специалистов, обладающих соответствующим социально-правовым статусом и состоящих в постоянных служебно-трудовых отношениях с органами, учреждениями и организациями системы государственного управления. Одни из них заняты в государственных структурах, другие — в муниципальных, третьи — в государственных корпорациях, четвертые представляют топ-менеджмент акционерных обществ, предприятий и организаций с государственным участием. Одни — избираемые (президенты, губернаторы, депутаты), другие — назначаются в соответствии с установленными процедурами, в том числе конкурсными.

Современное российское государство пока не выработало достаточно продуманной и хорошо в научном отношении обоснованной кадровой политики, адекватной российской исторической традиции и современной демократической правовой модели государственного устройства. Мы до сих пор полностью не отказались от номенклатурных кадровых технологий, не вышли на уровень современных высокоэффективных практик управления персоналом. Все свои надежды связываем не с демократическими институтами гражданского общества, а с сильным государством, вертикально выстроенной властью, командно-административным стилем управления. Многие реформации ограничиваются различного рода научными концепциями, кратковременными кампаниями, текущими конъюнктурными преобразованиями. Итог соответствующий — несмотря на огромное число руководителей разного уровня и специалистов с дипломами, в стране ощущается кадровый голод, причем «на всех уровнях и во всех структурах власти»^[1], не говоря уже об исполнительской дисциплине.

Несмотря на то что Правительство РФ, все федеральные министерства и службы, губернаторский корпус получили четкие целевые установки в форме пакета майских указов Президента РФ (2012 г.) и перечень первоочередных задач в кадровой сфере, реальное их исполнение вызывает серьезное сомнение. По сведениям Общероссийского народного фронта, качество исполнения указов невелико, а объемы исполнения не превышают 20%: из 130 конкретных поручений главы государства за два года реализовано лишь 23%, многие из них выполнены чисто формально. Выход предлагается тоже в духе бюрократического управления — создать под эгидой Правительства РФ Единый общегосударственный реестр проверок, ревизий и инспекций, сформировать соответствующий сайт информации, назначить ответственных. Оператором реестра назначить Генеральную прокуратуру РФ. А если плохо, скажем, с межнациональными отношениями, решение предлагается аналогичное — создать Центр по мониторингу межнациональных отношений. О том, что добросовестность и дисциплина — это тяжелый труд, уважение к праву и самодисциплина, даже не говорится. Забывается, что именно эта триада, а не административный ресурс, защищает общество от негативных деформаций.

В свое время считалось, что с построением развитого социалистического общества кадровая проблема управления будет решена, отбор в органы власти, на государственную службу, систему хозяйственного управления и культурного строительства по идеологическим, деловым и нравственным качествам позволит управлять кадровыми процессами на подлинно научных основаниях. На практике же многое оказалось по-другому. Решить грандиозную кадровую задачу исторической значимости так и не удалось. Основанная на конъюнктурное™, принуждении и жестком подавлении инициативы, партийно-советская кадровая система оказалась социально малоэффективной и в принципе не могла рассчитывать на стратегический успех.

Вывод из сказанного может быть только один: вопросы отбора кадров управления, их расстановки, воспитания, систематического повышения профессиональной культуры, овладения эффективными методами управления сейчас актуальны не меньше, чем раньше, требуют самого пристального внимания.

По категориям должностей персонал органов государственной власти и местного самоуправления можно разделить на пять групп:

• 1) политические лидеры, государственные руководители высшего звена, лица, замещающие государственные должности, т. е. руководители, которых принято относить к высшему уровню правящей политико-административной элиты;
• 2) лица, замещающие должности государственной службы всех категорий и групп — государственные служащие гражданской, военной и правоохранительной государственной службы (предмет нашего внимания прежде всего гражданские служащие);
• 3) лица, замещающие должности в органах местного самоуправления, — главы муниципальных образований, руководители администраций, депутаты выборных органов местного самоуправления;
• 4) муниципальные служащие — лица, замещающие должности муниципальной службы;
• 5) организационно-технический персонал — лица, в сферу должностных обязанностей которых входят вопросы организационного, материальнотехнического и социально-бытового обеспечения органов государственной власти и местного самоуправления.

На государственной гражданской службе сложилась практика классификации должностей по категориям (руководители, советники, специалисты и обеспечивающие специалисты) и группам — младшие, старшие, ведущие, главные и высшие — с учетом их соотнесения с группами должностей других видов государственной службы.

По функциональному критерию кадры государственного управления — это депутатский корпус; лидеры политических партий, общественных объединений и неправительственных организаций политической специализации; глава государства, руководители государственных органов федерального и регионального уровней, органов местного самоуправления, руководящий состав аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления — начальники департаментов, управлений, отделов и их заместители; помощники (советники) руководителей; специалисты; обеспечивающие специалисты; организационно-технический персонал.

Профессионально-квалификационные требования по каждой из представленных категорий должностей подразделяются на общие (закреплены нормами избирательного, трудового и служебного права) и специальные (представлены в административных регламентах, служебных контрактах, должностных регламентах и инструкциях). Одни носят общий базовый, другие — конкретно функциональный характер.

Содержательное их наполнение зависит от статуса государственной структуры, конкретной должности, особенностей государственно-управленческой деятельности. Квалификационные требования устанавливаются по уровню и профилю образования, стажу служебной деятельности и опыту работы по специальности, знаниям условий, особенностей и правовых основ прохождения службы в конкретном органе. В скором будущем будет установлен перечень квалификационных требований, касающийся также личностных качеств работника. Стимулирование результативности обеспечивается материальным и моральным поощрением, карьерным продвижением, повышением в классном чине, присвоением воинских или специальных званий.

Профессиональные компетенции и личностные качества специалиста государственного и муниципального управления могут быть представлены следующим образом:

• 1) в общекультурном аспекте — глубокое научно-философское понимание сущности окружающего мира, знание отечественной истории, научных основ культуры, литературы и искусства, государственного строительства и права; иностранных языков (к 2020 г. каждый пятый государственный служащий РФ должен владеть, по крайней мере, одним иностранным языком), нравственная устойчивость, готовность демонстрировать здоровые жизненные установки. Отсюда — компетенции владения научными методиками анализа политических и социальных проблем, экономики общественного и частного секторов, готовности к принятию ответственности за свои решения, конструктивному взаимодействию с гражданами и институтами гражданского общества, саморазвитию и профессиональному взаимодействию, умения пользоваться современными средствами получения, хранения, обработки и представления информации, ее критического анализа;
• 2) в профессиональном аспекте — способность применять на практике имеющиеся профессиональные знания в сфере права, макрои микроэкономики, государственного менеджмента, политологии, социальной психологии и управленческой социологии; стратегического, антимонопольного и антикризисного управления; демографии; экологии; международных политических и экономических отношений; информационных технологий. Отсюда — понимание современных тенденций развития политических процессов, национальной и мировой экономики, основных направлений глобализации, способность управлять в кризисных ситуациях, выдвигать инновационные идеи и нестандартные технологии их реализации;
• 3) в части деловых характеристик — активная гражданская позиция; организованность, дисциплинированность, настойчивость в реализации поставленных задач; самостоятельность в принятии управленческих решений; умение организовывать и контролировать себя и других. Отсюда такие профессиональные компетенции, как способностью к анализу, организации и планированию, владение современными методами диагностики, прогноза и практического решения проблем;
• 4) с точки зрения социально-психологических качеств — трудолюбие, способность привлекать к себе людей и эффективно воздействовать на них, коммуникабельность, доброжелательность, доступность, чувство собственного достоинства и своей значимости в системе управления, принципиальность и простота в общении;
• 5) в отношении морального облика — неприятие аморальной карьерной амбициозности, цинизма и лицемерия. Переоценить значимость нравственного измерения невозможно. Чтобы повелевать, говорил Фридрих Великий, надо добиться того, чтобы тебя уважали, и при этом всегда помнить, что «исполнение долга — это не заслуга, а успех — не подвиг». Отсюда — компетенция общественного служения, этического поведения; знание требований профессиональной этики и готовность поступать в соответствии с этими требованиями; гражданская ответственность и требовательность к соблюдению правил служебного этического кодекса.

Работники разных ведомств и разного должностного статуса должны обладать соответствующим сочетанием мировоззренческих, профессиональных и личностных качеств. Меняя должность, работник очень часто меняет и социально-профессиональное пространство своей деятельности, вслед за этим формируются новые профессиональные требования к нему и его сотрудникам. Руководитель, например, оценивается не только по индикаторам узких профессиональных знаний и конкретных умений, но и с точки зрения политической зрелости, лидерских качеств, масштабности профессионального мышления, организаторских способностей, способности взять на себя ответственность. При этом все занятые в системе государственного и муниципального управления, независимо от должностного статуса и полномочий, должны отличаться самообладанием, доброжелательностью отношения к людям и даже педагогическим тактом.

Сегодня главной стратегической задачей государственной кадровой политики (англ, personnel policy) в системе публичного администрирования является формирование оптимального высокопрофессионального, нравственно прочного и стабильного кадрового потенциала государственного и муниципального управления. К сожалению, реализуется эта задача далеко не всегда последовательно и качественно. Даже несмотря на то, что на федеральном и региональном уровнях приняты стратегически достаточно хорошо выверенные концепции кадровой политики и инновационного менеджмента.

Особую тревогу вызывают быстрый рост численности аппарата, его «засоренность» излишним количеством работников, снижение профессионализма, множащиеся факты личной безответственности и коррупции, формализма в проведении аттестационных мероприятий, низкой эффективности кадрового резерва. Да и о многом говорит тот факт, что в России сегодня один чиновник приходится всего лишь на 95 жителей России или на 68 человек трудоспособного населения страны — а это один из самых высоких показателей в мире^[2].

Серьезного анализа требует и то, что многие руководители властных и хозяйственных структур не отличаются новаторским стилем мышления и профессиональной мобильностью, нс способны проявить смелую инициативу по нововведениям^[3]. Многие нуждаются в профессиональной переподготовке и серьезном повышении квалификации, от услуг немалого числа «специалистов» следует решительно отказываться. Следует также подумать о дифференцированном и более эффективном использовании на соответствующих должностях выпускников магистратуры и аспирантуры. Иначе победить непрофессионализм и обеспечить стратегическую перспективу невозможно.

Президентом РФ 31 декабря 2010 г. был подписан указ № 1657 «Об оптимизации численности федеральных государственных гражданских служащих и работников федеральных государственных органов», который ориентирован на оптимизацию государственных расходов на содержание государственного аппарата и поэтапное сокращение предельной численности федеральных государственных гражданских служащих не менее чем на 20% в течение трех лет. В настоящее время прорабатывается вопрос об очередном сокращении штатов и финансировании на 10—30%, а также передаче ряда федеральных полномочий на уровень субъекта РФ с параллельным сокращением численности федеральных гражданских служащих в регионах.

Аналогичные штатные мероприятия предложено осуществить и на местах. Главное, чтобы снова не получилось как всегда — исполнение не по существу, а формально и бюрократически просто — путем упразднения вакантных должностей, т. е. без каких-либо реальных позитивных подвижек в плане реального сокращения аппарата.

Можно ли рассчитывать, что после таких «реформ» аппарат будет дешевле, станет авторитетнее и эффективнее — вопрос риторический. В 2002 г., когда на гражданской службе в системе государственной власти и местного самоуправления было занято 1 млн 252,3 тыс. чиновников, президент обращал внимание на то, что «колоссальные возможности страны блокируются громоздким, неповоротливым, неэффективным государственным аппаратом»^[4].

Прошло более 10 лет. Аппарат гражданской службы и местного самоуправления не только не сократился, но и существенно увеличился и составляет 1 млн 548 тыс., остался таким же неповоротливым и слабо приспособленным к эффективному решению стратегических задач.

Президент постоянно говорит об эффективном государстве и повышении престижа государственной службы^[5], убеждает, что «качество работы государственного аппарата должно быть принципиально улучшено»^[6], в который раз подчеркивает, что система государственного и муниципального управления должна быть прозрачной, отвечающей «современным представлениям о законности и справедливости»^[7], не устает призывать к адекватной мотивации служащих^[8], тем не менее кардинальных подвижек к лучшему не наблюдается. Зоны «бюрократического уюта» сохраняются и даже расширяются^[9]. Можно с высокой долей уверенности констатировать, что, несмотря на отдельные позитивные подвижки в части совершенствования административной машины, о ее высокой результативности в целом говорить пока не приходится.

Вывод: стране нужна более эффективная, грамотная и ответственная кадровая политика, необходимы более эффективные технологии прогнозирования и кадрового планирования. Не менее важно и другое:

• 1) повышение престижа государственной службы и авторитета чиновников, создание атмосферы психологического комфорта и уверенности;
• 2) придание системности информационному обеспечению кадровой работы, особенно в части поиска, отбора, определения профессиональной пригодности, формирования резерва;
• 3) переход к мониторинговому (непрерывному) режиму оценки кадрового потенциала и определения кадровых потребностей, применение системы комплексной оценки деятельности должностных лиц и органов с использованием комплексных показателей эффективности, в том числе с учетом мнения интернет-сообщества;
• 4) внедрение апробированных систем мотивации специалистов к высококачественной работе, расширение практики использования испытательного срока, ротации по горизонтали, поощрения инициативы и качественного труда;
• 5) создание объективно оценивающих и прозрачных механизмов конкурсного отбора кандидатов на замещение должностей, включая проведение дистанционных экзаменов с использованием информационно-телекоммуникационных сетей и формированием единой информационной базы вакансий;
• 6) формирование благоприятных условий для плодотворного труда и устойчивого карьерного развития персонала на основе непрерывного профессионального обучения, повышения квалификации, в том числе за рубежом. Не помешает и институт наставничества. Тем более что условия для качественного обучения сейчас неплохие — материально-финансовая и законодательная базы созданы. Действует программа «Глобальное образование», реализуется Указ Президента РФ от 28 декабря 2013 г. № 967 «О мерах по укреплению кадрового потенциала Российской Федерации», внедряются современные образовательные стандарты, расширяется подготовка специалистов в области инновационного менеджмента, IT-технологий и информационной безопасности;
• 7) формирование более гибких и перспективно ориентированных кадровых резервов, в том числе посредством таких форм работы с молодым активом, как молодежные парламенты, студенческие правительства, молодежные общественные палаты;
• 8) совершенствование системы материального стимулирования работников, доведение оплаты труда до конкурентного на рынке труда уровня, увеличение в структуре оплаты труда доли, обусловленной реальной эффективностью работы;
• 9) антикоррупционное и антибюрократическое очищение аппарата.

Указанный перечень представляет собой важнейшую для современного этапа развития системы государственного управления задачу. Ее базисные принципы тоже известны:

• — конкретно-исторический подход, учитывающий сущность государственно-экономического строя, потребности государственного аппарата в кадрах и реальные возможности их удовлетворения в данный момент и в стратегическом плане;
• — демократизм в сочетании с научностью используемых форм, методов, технологий и инструментов кадровой работы, гибкость и новаторство, гласность принятия кадровых решений, конкурсный отбор на вакантные должности;
• — правовая обоснованность кадровых решений;
• — системность, обеспечивающая, с одной стороны, органическое единство целей, принципов, форм и методов работы с кадрами, с другой — дифференцированный подход к осуществлению кадровых программ с учетом особенностей различных уровней, ветвей и сфер государственно-управленческой деятельности;
• — преемственность и перспективность, опережающий и упреждающий характер кадровых решений с учетом перспектив развития государства и всех его подсистем; органическое сочетание молодых и опытных кадров; представительство в кадровой структуре различных социальных слоев и групп населения;
• — профессионализм, непрерывное совершенствование квалификационного мастерства;
• — доступность службы в системе государственного управления без дискриминации по признакам пола, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, политических предпочтений, места жительства, социального происхождения, материального положения;
• — назначение на должность и продвижение по карьерной лестнице не в режиме командное™ или кумовства, а исключительно на основе лояльности, непредвзятости, объективной оценки личных заслуг и достоинств.

Реализация изложенных принципов, как свидетельствует опыт, придает кадровым процессам нужную направленность, сущностную определенность, необходимый прагматизм.

Разнообразны и методы реализации кадровой политики:

• 1) административные, т. е. методы прогнозирования, планирования и прямого организационно-распорядительного воздействия на кадровые процессы. Это методы статистического анализа и планирования кадровых изменений, контроля, оценки, мотивации и поощрения кадров, привлечения недобросовестных работников к юридической и материальной ответственности, применения к ним различного рода санкций. Особое место принадлежит тестированию, аттестации, квалификационным экзаменам, составлению экспертных заключений;
• 2) правовые — методы, связанные с принятием нормативных актов по поводу отбора, расстановки и распределения кадров, их аттестации, профессионального развития, обеспечения должной служебной дисциплины, работы с резервом, нормирования труда, регламентации должностных полномочий, межуровневых и межведомственных кадровых отношений;
• 3) экономические — методы, материально побуждающие персонал к инициативной, эффективной и качественной работе. Реализуются посредством различных форм материального стимулирования — достойной оплаты труда, премирования, предоставления льгот, кредитов и компенсаций;
• 4) социологические — методы мониторингового анализа и проектирования кадровых процессов, перспективного планирования, экспертных оценок кадровой ситуации, анкетного репрезентативного опроса, контент-анализа кадровой документации, инструктирование, включенное наблюдение;
• 5) социально-психологические — методы психолого-волевого воздействия на сознание, психику и эмоции людей. Речь идет о методах убеждения, морального поощрения, личного примера, воспитания. Нередко используются методы принуждения.

Конфигурация перечисленных методов самым непосредственным образом влияет на режим реализации государственной власти, формирует соответствующий стиль управляющего воздействия, который может восприниматься в обществе, как со знаком «плюс», так и со знаком «минус». В реальной управленческой практике мы чаще всего встречаемся с тремя, ставшими уже классическими стилями: демократическим, либеральнопопустительским и авторитарно-бюрократическим. Последний — одна из самых опасных болезней системы управления. Ее признаки: запредельный документооборот, работа на внутренние аппаратные потребности, перенос внимания с целей на средства, подмена закона инструкцией, мелочная регламентация, административные барьеры.

Сегодня, как и всегда в истории человечества, успех человека практически полностью зависит от авторитета, репутации и того, насколько востребован его профессиональный и духовно-нравственный потенциал. Это касается каждого, в том числе и тех, кто работает или стремится влиться в сословие специалистов-управленцев государственного статуса.

• [1] Выжутовт В. Портфельный секвестр // РГ. 2015. 23 мая.
• [2] См.: Сычева Л. А. Государственное управление в России в 2000—2012 гг.: модернизациямонетизации. СПб.: Ллетейя, 2013. С. 6.
• [3] См.: Турчинов А. И., Кононенко Т. А., Магомедов К. О. Современная кадровая политикаи управление персоналом в российских организациях: социологический анализ: монография. М.: МАКС Пресс, 2013. С. 10.
• [4] Путин В. В. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 18 апреля2002 г.'
• [5] См.: Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденная Президентом РФ 15 августа 2001 г. № Пр-1496.
• [6] Путин В. В. Выступление на встрече с членами Совета по развитию гражданскогообщества и правам человека 14 октября 2014 г. // Президент России: [офиц. сайт]. URL: http://www.kremlin.ru/events/councils/46 786/work (дата обращения: 23.04.2016).
• [7] Медведев Д. А. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 ноября2010 г.
• [8] См.: Путин В. В. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12 декабря2012 г.
• [9] См.: Там же.