Основные структурные элементы механизма государственного управления: региональный уровень

Прежде чем перейти к анализу организационной структуры управления на уровне субъекта РФ, сразу оговоримся, что все федеральные органы государственной власти по своим каналам и в присущих только им формах тесно взаимодействуют с региональными властями. Причем нижестоящие органы не обязательно должны находиться в жестком вертикальном подчинении у вышестоящих. В условиях современного демократического федеративного устройства такая иерархическая система не действует. У вышестоящего органа достаточно властных полномочий и авторитета для получения нужного результата посредством координирующего и регулирующего воздействия в строгом соответствии с действующим законодательством.

При определенных условиях федеральные органы исполнительной власти могут вмешиваться в управленческую деятельность субъекта РФ, используя предоставленное им право на осуществление государственного контроля и принуждения (воздействия). Применяется такое право в исключительных случаях, связанных, как правило, с нарушениями норм Конституции РФ, федерального законодательства и международного права, нарушениями прав и свобод человека и гражданина, возникновением массовых беспорядков, выявлением коррупционных преступлений и других тяжких противоправных проявлений. После установления и оценки фактов правонарушений, официальных предупреждений о необходимости устранения допущенных нарушений Президент России вправе приостановить действие противоправных актов субъекта РФ и даже лишить виновных, в том числе главу администрации, их высокого правового и социального статуса.

Правовые основы формирования системы государственной власти на уровне субъекта РФ и местного самоуправления заложены Конституцией РФ и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», договорными документами и соответствующим региональным законодательством. Система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и указанным федеральным законом.

Система органов государственной власти субъекта РФ соответствует сложившейся в стране властно-управленческой модели.

Законодательный (представительный) орган является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ. Его наименование, структура и полномочия устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и народных традиций. Базовые функции классические: законодательство, контроль за исполнением принятых законов, кадровые решения, назначение выборов и референдумов, заслушивание ежегодных отчетов высшего должностного лица, утверждение договоров и соглашений. Формируется посредством всенародных выборов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В исключительном ведении — вопросы бюджета, местных налогов, планы и программы социальноэкономического развития, кадровые вопросы, контроль деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти.

Число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ устанавливается конституцией (уставом) субъекта Федерации и определяется в зависимости от численности избирателей, зарегистрированных на данной территории. Количество депутатов должно быть не менее 15 и не более 50 депутатов при численности избирателей менее 500 тыс. человек; не менее 25 и не более 70 при численности избирателей от 500 тыс. до 1 млн человек; не менее 35 и не более 90 при численности избирателей от 1 млн до 2 млн человек; не менее 45 и не более 110 при численности избирателей свыше 2 млн человек.

В каждом субъекте Федерации формируется своя система органов исполнительной власти.

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ — президент, губернатор, глава администрации) избирается гражданами Российской Федерации, находящимися на территории субъекта на законных основаниях. Статус и срок полномочий определяются соответствующими конституциями и уставами субъектов РФ. Высшее должностное лицо субъекта Федерации не может быть одновременно депутатом, судьей, замещать государственные должности, должности государственной и муниципальной службы, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и творческой. При этом такая деятельность не может финансироваться за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством РФ. Он не вправе входить в наблюдательные и попечительские советы, в том числе иностранных некоммерческих неправительственных организаций.

Высшее должностное лицо представляет субъект РФ; подписывает договоры и соглашения от имени субъекта Федерации; обнародует законы, удостоверяя их путем подписания, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ; формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта и принимает решение об его отставке; утверждает структуру исполнительной власти и всю систему государственного управления. Вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, участвовать в работе законодательного (представительного) органа субъекта РФ с правом совещательного голоса.

Администрация субъекта РФ (исполнительная власть) — высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. Его наименование, статус, структура, порядок формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. Является постоянно действующим на профессиональной основе органом государственного управления на своей территории. Финансирование осуществляется за счет средств бюджета субъекта РФ.

Администрация обеспечивает исполнение законов РФ, актов главы государства и Правительства РФ; организует исполнение регионального законодательства; регулирует отношения между федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления; осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития территории; участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения, экологии, физической культуры и спорта. Администрация представляет на утверждение представительному органу проект бюджета, обеспечивает исполнение бюджета; управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ; реализует региональные целевые программы развития экономики, науки, образования, культуры, социальной сферы; принимает меры по обеспечению законности и общественного порядка, противодействию терроризму, национальному и религиозному экстремизму, борьбе с преступностью; осуществляет иные исполнительно-распорядительные функции. Издает указы (постановления) и распоряжения.

В соответствии с Конституцией РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ могут по взаимному соглашению передавать друг другу часть своих полномочий. Главное, чтобы это не противоречило Конституции РФ и российскому законодательству.

Органы судебной власти субъектов РФ — мировые судьи и конституционные (уставные) суды, которые рассматривают дела о соответствии конституции (уставу) субъекта РФ и действующему федеральному и региональному законодательству соответствующего субъекта Федерации принятых нормативных правовых актов. По обращениям граждан конституционные (уставные) суды рассматривают дела о нарушении конституционных прав и свобод граждан, нарушении конституционных норм, гарантирующих индивидуальную автономность личности и ее свободу, защиту чести, достоинства, материальных и иных интересов человека и гражданина. Тем самым действуют в строгом соответствии с великими гуманистическими идеями о незыблемости и неотчуждаемости прав и свобод человека и гражданина^[1].

Органы местного самоуправления — организационные формы осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией РФ и российским законодательством, самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения с учетом местных условий и исторических традиций, а также исходя из реально имеющихся возможностей. Полномочия органов местного самоуправления осуществляются в пределах муниципальных образований, муниципальных районов, городских и сельских поселений, городских округов, внутригородских территорий. По мнению экспертов, вполне возможно, что в будущем Россия вернется к уездам, в рамках которых будут формироваться органы местной власти, в том числе уездные суды, налоговые инспекции, органы муниципального правопорядка, службы пожарной безопасности и экстренной помощи. Не исключено, что существенно будет упрощена процедура отзыва глав муниципальных образований.

Формируются органы местного самоуправления непосредственно населением путем местного референдума или схода граждан. Эти органы не входят в систему государственной власти, в определенном смысле отделены от государства, тем не менее они являются неотъемлемой составной частью механизма социального публичного управления. Государство не только создает благоприятную политическую, правовую и экономическую основу местного самоуправления, но и способствует тому, чтобы местная власть была максимально приближена к народу, чтобы граждане через муниципальные органы имели реальную возможность участвовать в решении не только вопросов местного значения, но и важнейших проблем общенациональной значимости.

В систему органов местного самоуправления входят: представительный орган муниципального образования; глава муниципального образования; исполнительно-распорядительный орган муниципального образования — местная администрация, сити-менеджмент; контрольный орган муниципального образования. Возможно также создание городских сборов избирателей, территориальных общественных советов, иных форм реализации власти народа. Финансирование органов местного самоуправления осуществляется за счет собственных бюджетных средств. В отдельных случаях допускается субсидирование из государственного бюджета. Контроль исполнения местного бюджета, а также порядка управления финансовыми средствами и муниципальной собственностью осуществляют контрольносчетные палаты и ревизионные комиссии.

В будущем, в связи с проведением очередных мероприятий по реформированию местного самоуправления, регионы получат право самостоятельно решать вопросы выбора более совершенной модели местного самоуправления, прежде всего первичного уровня — поселенческого и внутригородского. Цель: приближение муниципальной власти к народу, повышение эффективности гражданского контроля деятельности административных структур, сокращение масштабов коррупции и других злоупотреблений. И главное — качественное решение проблем ЖКХ, транспорта и дорожного строительства, здравоохранения, благоустройства территорий, межнациональных отношений.

Нами рассмотрены основные элементы механизма государственного управления, особенности их конституционно-правового статуса, представлены полномочия и порядок функционирования на разных уровнях системы государственного управления. Но в значительно меньшей степени затронуты вопросы межуровневого и межведомственного взаимодействия.

В целом такое взаимодействие обеспечивается Президентом России в соответствии с требованиями ст. 80 Конституции РФ. Значительную регулирующую роль играют Бюджетный кодекс РФ, федеральные законы от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 8 ноября 2011 г. № 1478 «О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации»; административные регламенты межведомственного взаимодействия. Особенно значимы они в части взаимодействия в процессе разработки и принятия нормативных правовых актов, договоров и соглашений; согласования и координации действий в процессе исполнения принятых управленческих решений; разрешения возникающих споров и разногласий; решения кадровых вопросов; координации международной и внешнеэкономической деятельности; оказания правовой и экспертно-консультативной помощи; осуществления контроля. Здесь действуют давно сложившиеся и многократно апробированные технологии.

Тем не менее нельзя нс видеть, что сложившийся в Российской Федерации механизм государственного управления пока далек от лучших мировых образцов, многие его элементы недостаточно эффективны, носят бюрократический характер. Отсюда неутешительные рейтинги эффективности и низкий уровень доверия ко многим органам государственной власти и системе местного самоуправления. Поэтому основная задача — работать больше и, преодолевая бюрократическую рутину и оперативно реагируя на кризисные вызовы, работать лучше, с безусловным выходом на показатели, предусмотренные Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».

• [1] См.: Эбзеев Б. С. Человек, парод, государство в конституционном строе РоссийскойФедерации. С. 496, 513.