Компетенция и ответственность в муниципальном праве

КОМПЕТЕНЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Понятие, структура, классификация и уровни компетенции местного самоуправления

Компетенция справедливо рассматривается в качестве одного из главных, стержневых элементов механизма управляющего воздействия органов местного самоуправления на общественные отношения в муниципальном образовании, важнейшего начала реализации их публично-властной природы.

Компетенция (лат. competentia, от competo — добиваюсь, соответствую, подхожу; ведение, способность, принадлежность по праву) — совокупность полномочий, прав и обязанностей государственного органа, должностного лица, органа местного самоуправления, органов управления организаций, а также лиц, выполняющих управленческие функции^[1]. Данное определение выражает лишь одно из многих значений компетенции. Компетенция позволяет определить роль и место конкретного субъекта в управленческом процессе путем законодательного закрепления за ним определенного объема публичных дел. Это предоставленная субъекту возможность действовать в какой-либо сфере общественных отношений, влияя на положение дел в этой сфере правовыми способами^[2].

Понятие компетенции означает: а) круг вопросов, в которых данный орган обладает познаниями («ведает что-то»), часто обозначаемых как «предметы ведения», и б) круг полномочий (прав и обязанностей «ведать чем-то»)^[3].

Предметы ведения и полномочия (права и обязанности) признаются основными и обязательными элементами структуры компетенции. Компетенция — это совокупность прав и обязанностей органа применительно к областям, сферам, объектам управления и руководства («предметам ведения»), а вовсе не права и обязанности плюс упомянутые предметы ведения^[4].

По мере реформирования местного самоуправления в нашей стране правовое содержание понятия компетенции неуклонно развивалось, совершенствовалось, приобретая новые качественные характеристики и свойства. Кроме предметов ведения, прав и обязанностей, в структуру компетенции иногда включают функции и задачи, формы и методы работы, цели, принципы и гарантии деятельности органов.

Компетенция — сложное правовое явление, имеющее на различных этапах законодательного регулирования неоднородное содержание. Ранее понятия компетенции и полномочий, применительно к компетенции и полномочиям органов государственной власти, закреплялись в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Под компетенцией в нем понималась совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией РФ и принятыми в соответствии с ней конституциями (уставами) субъектов Федерации. Полномочиями органа государственной власти признавались его права и обязанности в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Закон устанавливал, что предмет ведения Российской Федерации — это сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ исключительно к компетенции Российской Федерации; предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта РФ (далее — предмет совместного ведения) — сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции субъектов Федерации; предмет ведения субъекта РФ — сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ к компетенции субъектов РФ. Таким образом, предметы ведения были закреплены за Российской Федерацией и ее субъектами, а полномочия по их решению — за органами государственной власти.

Общая конструкция этих понятий вполне применима и к сфере местного самоуправления, тем более что Закон об общих принципах организации местного самоуправления при закреплении компетенции воспользовался тем подходом, который был использован в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ: вопросы местного значения отнесены к ведению муниципальных образований, а полномочия по их решению закреплены за органами местного самоуправления.

Применительно к органам местного самоуправления можно выделить некоторые общие характеристики их компетенции:

• — компетенция есть «право и обязанность решения тех или иных вопросов или участия в их решении, а не вопросы сами по себе. Поэтому следует говорить не о вопросах, „входящих в компетенцию“, а о вопросах, относящихся к ней»^[5];
• — элементом компетенции является право органа местного самоуправления на издание акта по соответствующему вопросу, право отмены, приостановления или изменения акта;
• — территория действия органа — это пространственный аспект его компетенции;
• — компетенцию не следует отождествлять с правовым статусом органа, она — часть статуса, притом наиболее важная;
• — компетенция органа есть его правоспособность. Вместе с тем определенные полномочия могут быть получены им только при наступлении определенных условий (например, при введении особого режима управления территорией при стихийных бедствиях и др.);
• — в компетенцию могут входить вопросы, требующие последующего утверждения (подготовка местной администрацией проекта местного бюджета для утверждения представительным органом) или регистрации (устав муниципального образования);
• — в действующем законодательстве сохраняет силу понятие исключительной компетенции, но применяется эта формулировка только к представительным органам (ст. 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

Компетенцию можно классифицировать по ряду наиболее важных оснований или критериев.

По видам компетенция может быть:

• — основная или собственная (для решения вопросов местного значения);
• — исключительная (законодательно выделяемая, наиболее важная часть компетенции представительных органов местного самоуправления);
• — дополнительная (возможно несколько подвидов дополнительной компетенции: а) осуществление органами местного самоуправления переданных в установленном порядке отдельных государственных полномочий; б) в случаях, предусмотренных федеральными законами, участие в осуществлении иных государственных полномочий; в) решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, за счет доходов местных бюджетов; г) осуществление полномочий, переданных по соглашению с органами местного самоуправления других муниципальных образований).

По уровням правового регулирования компетенция может закрепляться:

• — международно-правовыми актами;
• — федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ;
• — законодательством субъектов РФ;
• — муниципальными правовыми актами.

По видам правового регулирования компетенция органов местного самоуправления может закрепляться:

• — законодательством о местном самоуправлении;
• — отраслевым законодательством;
• — иными нормативными правовыми актами органов государственной власти;
• — муниципальными правовыми актами.

По способам правового регулирования можно выделить:

• — структурно целостно закрепляемую компетенцию (когда каждому вопросу, входящему в состав предметов ведения, предпосланы и конкретные полномочия. Примером могут быть положения гл. 6—9 Закона РФ от 06.07.1991 № 1550−1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации»);
• — структурно разделенную компетенцию (как в Законе об общих принципах организации местного самоуправления, когда вопросы местного значения отнесены к ведению соответствующего муниципального образования, а полномочия по их решению закреплены за органами местного самоуправления).

По срокам действия компетенция может быть:

• — постоянной (для решения вопросов местного значения);
• — временной (реализация отдельных государственных полномочий);
• — разовой (принимаемой на себя в установленных законом случаях, при наличии необходимых для этого доходов местных бюджетов).

По возможности осуществления компетенционных установлений можно выделить:

— повседневно реализуемую компетенцию (решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, обеспеченных средствами местного бюджета и муниципальным имуществом);

компетенцию иод возможный негативный случай (организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера);

• — отложенную компетенцию (например, до недавнего времени Законом об общих принципах организации местного самоуправления закреплялось осуществление муниципального контроля на территории свободной экономической зоны. Этот вопрос был отнесен к ведению всех почти 23 тыс. муниципальных образований, хотя свободных экономических зон в стране менее трех десятков. Таким образом, полномочия по осуществлению этого вида муниципального контроля могли быть реализованы лишь в случае появления на территории муниципального образования свободной экономической зоны);
• — условную компетенцию (к этому виду компетенции можно отнести установления, которые, несмотря на законодательное закрепление, на практике трудно осуществимы, поскольку требуют для своей реализации таких материальных и финансовых ресурсов, жилищно-коммунальной, транспортной и иной инфраструктуры, специально подготовленных кадров, которых нет у многих, если не у большинства, муниципальных образований низового уровня, а также муниципальных районов с малочисленным населением и слабо развитой инфраструктурой (это, например: организация транспортного обслуживания населения в границах муниципального района и городского поселения; обеспечение проживающих в городском поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда; участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городских поселений; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований в городских поселениях и др.). Отметим, что все эти вопросы почти до середины 2014 г. относились также и к вопросам местного значения сельских поселений, хотя вполне очевидна была невозможность их решения на этом уровне).

Содержание и объем компетенции зависят от многих факторов, среди которых не последнюю роль играют ресурсная база муниципального образования, профессионализм кадров и организационно-правовые возможности реализации компетенции.

Таким образом, под компетенцией местного самоуправления понимаются закрепленные Конституцией РФ, федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами бессрочно либо на определенный срок и обеспеченные достаточными экономическими и финансовыми ресурсами (но не ниже определенного в установленном порядке минимального уровня такой обеспеченности) предметы ведения муниципальных образований, включающие вопросы местного значения, отдельные государственные полномочия, переданные в установленном законом порядке органам местного самоуправления, иные государственные полномочия, если участие в их осуществлении органов местного самоуправления предусмотрено федеральными законами, иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, решаемые за счет доходов местных бюджетов, а также полномочия по их реализации, которые осуществляются населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

• [1] См., например: Юридическая энциклопедия / отв. ред. Б. Н. Топорнин. М.: Юристъ, 2001. С. 436.
• [2] См.: Васильев В. И. Муниципальное право России: учебник. М.: Юстицинформ, 2008.С. 436.
• [3] См.: Кутафин О. Е., Шеремет К. Ф. Компетенция местных советов. М., 1982. С. 27—30.
• [4] См.: Азовкин И. А. Местные советы в системе органов власти. М.: Юрид. лит., 1971.С. 177−178.
• [5] Лазарев Б. М. Государственное управление на этапе перестройки. М.: Юрид. лит., 1988.С. 243.