Генезис российского законодательства об административной ответственности

В результате изучения данной главы студент должен:

• o знать основные этапы развития научных концепций полицейского и административного права в Российской империи;
• o уметь анализировать политико-правовые предпосылки генезиса отечественного законодательства об административной ответственности;
• o владеть навыками сравнительно-исторического сопоставления имперского и действующего законодательства об административной ответственности.

Тема властного принуждения в творчестве отечественных ученых

Политико-правовые предпосылки созидательной деятельности

Становлению российского административного права предшествовал продолжительный период генезиса, начальным этапом которого была рецепция в научной и преподавательской деятельности России немецкой концепции «полицейского права» .

Под предметом науки полицейского права понималось изучение общественных отношений в сфере государственного управления. Термин «полиция» (от греч. politeia — государство) применительно к данной науке не отождествлялся с деятельностью правоохранительного органа с таким названием, под этим термином понималась деятельность государственной власти, прежде всего исполнительной. В императорской России, за исключением кратковременного периода «думской монархии», не существовало четкого разграничения властей — отсутствовал избираемый населением орган представительной (законодательной) власти, а независимые органы судебной власти были созданы лишь после судебной реформы Александра II (1864). Избираемая подданными Государственная Дума (1905;1917) ввиду ее ограниченных полномочий представляла собой лишь прототип органа законодательной власти. В императорской России не было обособленной исполнительной власти — назначение и освобождение от должности министров, включая и председателя Правительства, являлись прерогативой монарха даже в период деятельности Государственной Думы всех четырех легислатур. Таким образом, в отечественной науке административного (полицейского) права не было политико-правовых предпосылок для четкого определения сфер исследования: предмет науки не сводился только к изучению исполнительно-распорядительной деятельности публичных органов, как это свойственно административистике периода Новейшей истории. Наука административного (полицейского) права рубежа XIXXX вв. затрагивала и смежные правовые отрасли — государственного и даже уголовного и пенитенциарного права (применительно к правоохранительной деятельности полиции).

В науке административного (полицейского) права не было четких различий административных и уголовных правонарушений — преступлений и проступков. Оба эти понятия рассматривались как преступления, различимые на основе критерия общественной опасности.

Концепция «принудительной власти» И. Т. Тарасова

Значимая роль в исследовании и разработке теории административной ответственности принадлежит ординарному профессору кафедры государственного и административного права Демидовского юридического лицея (г. Ярославль), с 1889 г. — профессору Московского университета И. Т. Тарасову (1849- 1929).

Первые работы Тарасова были посвящены проблемам рецепции немецкой полицеистики в отечественном праве, среди них: «Основные положения Лоренца Штейна по полицейскому праву в связи с его учением об управлении» (Киев, 1874); «Личное задержание как полицейская мера безопасности» (Киев, 1875; 1877); «Опыт разработки программы и конспекта общей части науки полицейского права» (Ярославль, 1879). Велик вклад ученого в исследование практических методов деятельности исполнительной власти. Именно здесь проявились его прагматические способности синтеза административного и частного права. Работы Тарасова, посвященные административно-правовому статусу акционерных обществ, бюджетному регулированию и финансовому праву, такие как «Учение об акционерных компаниях» (Киев, 1878; Ярославль, 1879−1880); «Кредит и бумажные деньги» (Ярославль, 1881); «Очерк науки финансового права» (Ярославль, 1883), не утратили своей значимости и в наши дни.

В 1891—1896 гг. были опубликованы четыре работы И. Т. Тарасова по полицейскому праву: «Учебник науки полицейского права». Выпуск первый: «Введение, общая часть и полиция безопасности» (1891). Выпуск второй был посвящен полиции безопасности (1893); третий — народному образованию и средствам сообщения (1895); последний, четвертый, — обмену, производству, распределению и потреблению (1896). Основное внимание ученый уделял исследованию прагматических проблем полицейского права — Особенная часть занимала четыре пятых общего объема каждой книги.

Апогеем творческого вклада ученого в развитие отечественной науки стали его работы по полицейскому и административному праву: «Краткий очерк науки административного права» и «Лекции по полицейскому (административному) праву» .

Профессор И. Т. Тарасов отождествлял исполнительную и административную власть, считая, что важнейшее предназначение исполнительной власти заключено в реализации законов. При этом предпосылкой осуществления властных полномочий, по его мнению, является разграничение властей: «По-видимому, органы, издающие законы, суть и наилучшие исполнители их; но в действительности это не так, потому что закон является средством для исполнения… т. е. не исполнение существует для закона, а закон для исполнения… Издание законов и исполнение их должны быть разграничены, и исполнительная или административная власть должны быть одним целым, в котором множественность и разнообразие в исполнении сводятся к единству» .

К основному методу осуществления исполнительной власти относится издание правовых актов, среди которых закон обладает наивысшей юридической силой: «Закон… есть соглашение свободы и власти на почве нравственности и общей пользы; по существу — он есть выражение народной воли». Закон, по мнению И. Т. Тарасова, представляет собой форму воплощения правовых норм: «…в исполнении выражается жизнь государства, а закон является только нормой, определяющей это исполнение». Особенность закона — в осуществимости его предписаний; закрепление в законе норм, подтверждающих гипотетичность их исполнения, свидетельствует об изъянах в работе его разработчиков.

К другой разновидности актов государственного управления И. Т. Тарасов относит административные распоряжения, издаваемые органами исполнительной (административной) власти. По существу, понятие «административное распоряжение» тождественно современному понятию «подзаконный акт», что подтверждается и юридической силой распоряжений — в случае их коллизий с законом применялись нормы последнего.

Внесение подзаконными актами корректив в законы, согласно И. Т. Тарасову, допускается лишь в чрезвычайных ситуациях, исключающих возможность принятия закона, например, в случае военного положения, при роспуске органов законодательной власти. Однако даже и в подобной ситуации «чрезвычайные распоряжения или провизорные законы» могут действовать лишь временно — впредь до упразднения факторов, препятствующих ординарному законотворчеству, впоследствии чрезвычайные распоряжения подлежат отмене законами. Издание исполнительной властью чрезвычайных распоряжений должно быть предусмотрено действующей правовой системой, в противном случае неизбежен «произвол администрации» .

Юридическая сила законов и административных распоряжений различается в процессе применения акта. Если распоряжение незаконно и «имеет целью нарушение самого закона, то повинующийся такому распоряжению виновен столько же, сколько и издавший незаконное распоряжение». В отличие от безусловного повиновения закону юридическая сила распоряжений оспорима: в процессе исполнения незаконного административного распоряжения возможно «активное или пассивное сопротивление (в форме неповиновения или самообороны)». Таким образом, И. Т. Тарасов допускает противодействие административному произволу (незаконным распоряжениям) как целенаправленными волевыми действиями субъекта, так и в пассивной форме бездействия — фактического отказа от исполнения незаконных распоряжений. Однако подобное неприятие акта, воплощенного в форме закона, исключено. Точно так же исключается неповиновение законному административному распоряжению, в этом случае его юридическая сила равноценна силе предписаний закона.

При изучении доктрины И. Т. Тарасова возникает проблема обоснованности его воззрений — в частности, столь ли безусловна юридическая сила закона, исключающая возможность его неисполнения? Очевидно, что законы, так же как и подзаконные акты, могут содержать нелегитимные предписания, принятые с процессуальными или иными нарушениями, например в действующей правовой системе России принимались федеральные законы, признанные впоследствии Конституционным Судом РФ противоречащими Конституции РФ. Такая возможность не исключалась в эпоху «думской монархии», во время творческого расцвета Тарасова, — так же как она допустима и в период Новейшей истории. Юридическая сила неконституционных законов, как и незаконных распоряжений исполнительной власти, оспорима в равной мере. В указанных случаях необходим правовой механизм разрешения коллизий, исключающий несанкционированные насильственные формы противодействия. В эпоху «думской монархии» основными законами Российской империи также допускалась законодательная инициатива монарха во время роспуска Государственной Думы. При этом акты, принятые в условиях отсутствия законодательной власти, нуждались в последующем одобрении Государственной Думой или Государственным Советом — при отклонении соответствующего законопроекта или его внесении позднее обусловленного законодательством срока (через два месяца после возобновления работы Государственной Думы) принятые акты автоматически прекращали свое действие. Таким образом, концепция безусловного доминирующего значения законов в сравнении с подзаконными актами едва ли бесспорна.

Среди различных методов административного воздействия принуждение представляет собой крайнюю меру, которой располагает исполнительная власть для реализации распоряжения: «Принуждением называется та деятельность администрации, посредством которой устраняется и подавляется встречаемое администрацией сопротивление при исполнении ее законных задач». Применению административного принуждения должны предшествовать превентивные меры, одна из них — «приказание с угрозой физического принуждения». По преимуществу такие меры необходимы для пресечения или предупреждения наиболее тяжких административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и установленный порядок управления. Меры административного принуждения, сопряженные с физическим или моральным воздействием, неизбежно ограничивают права и интересы подозреваемого, поэтому их применение невозможно без надлежащих правовых гарантий. Процессуальные гарантии подозреваемому, полномочия органов исполнительной и судебной власти, их должностных лиц определяются правом принуждения или правом принудительной власти.

Право принудительной власти, согласно воззрениям И. Т. Тарасова, базируется на следующих основополагающих принципах:

• o меры физического или морального воздействия должны быть соразмерны деянию, количественным и качественным признакам вреда, причиняемого проступком;
• o применению карательных санкций предшествуют превентивная правоохранительная деятельность (попытки пресечения деяния), прекращение противоправных действий означает и прекращение принудительных мер;
• o законность применения мер физического или морального принуждения может быть подтверждена или опровергнута при обжаловании подозреваемым действий должностных лиц или в процессе судебного контроля.

Подозреваемый в совершении проступка может обжаловать применение принудительных мер до начала производства по делу, в процессе разбирательства по делу или после завершения административного производства.

Анализируя деятельность принудительной власти, Тарасов не отграничивает полномочий в сфере административного пресечения, осуществляемых должностными лицами, от публичных санкций государственных органов. К формам принуждения ученый относит вооруженное принуждение и объявление осадного или чрезвычайного положения.

Творческое наследие И. Т. Тарасова отличается от современной административно-правовой науки объектом исследования. На рубеже XIX—XX вв. отечественные административисты обосновывали единство общественных отношений, регулируемых различными (в современном восприятии) отраслями публичного права: административного, уголовного, уголовно-исполнительного. Деятельность правоохранительных органов рассматривалась в их логической последовательности, невзирая на очевидные предметные различия. К мерам административного принуждения Тарасов и другие отечественные полицеисты относили все действия полиции, направленные на предупреждение, пресечение и раскрытие уголовных преступлений и административных проступков, среди них: обыски, выемки, освидетельствования, секвестр и арест имущества, личное задержание и т. п.