Предисловие. 
Муниципальное право

В условиях продолжающейся в Российской Федерации правовой реформы важным элементом процесса развития народовластия должно стать внедрение самоуправленческих начал. Местное самоуправление является логическим выражением объективно развивающегося в России и необратимого процесса демократизации^[1].

Закрепление Конституцией Российской Федерации 1993 г. местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя и элемента системы публичной власти (ст. 3 и 12) обязывает государство создать все необходимые политические, экономические, социальные, финансовые, правовые, организационные условия и предпосылки для его развития. Несмотря на осуществление в последнее время органами публичной власти различных уровней огромной правотворческой и правоприменительной деятельности по реализации, претворению в жизнь, обеспечению реальности и исполнимости указанных конституционных положений, необходимо проделать большую работу по детальной правовой регламентации на федеральном, региональном и местном (муниципальном) уровнях многообразной деятельности, связанной с самостоятельным, под свою ответственность решением населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

Особую значимость указанные проблемы приобретают в связи с необходимостью реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который вступил в силу с 1 января 2009 г. и за последние пять лет претерпел серьезные изменения. Достаточно сказать, что начиная с 2010 г. и по настоящее время было принято более 60 федеральных законов о внесении в него изменений и дополнений, которые в той или иной мере затронули большинство из 86 статей этого Федерального закона.

При этом указанные изменения и дополнения коснулись ряда его базовых положений в сферах: формирования многоуровневой территориальной системы осуществления местного самоуправления; определения вопросов местного значения отдельных видов муниципальных образований, полномочий органов местного самоуправления по их решению и состава муниципального имущества; регламентации особенностей осуществления местного самоуправления на отдельных территориях; определения перечня доходных и расходных статей местного бюджета; закрепления системы и правового положения органов местного самоуправления; регламентации форм прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного самоуправления; определения отдельных вопросов местного (муниципального) представительства; регламентации порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и т. д.

Необходимо отметить, что реализация новаций указанного Федерального закона требует не только принятия на федеральном, региональном и местном уровнях ряда новых нормативных правовых актов и внесения принципиальных изменений в уже действующие, но и проведения большого количества различного рода мероприятий, связанных с изменениями территориальной организации местного самоуправления; организацией и проведением местных референдумов и муниципальных выборов; формированием органов местного самоуправления; подготовкой муниципальных служащих; определением доходных и расходных источников местных бюджетов и т. д.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также принимаемые в соответствии с его требованиями законы, иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты оказывают существенное влияние на продолжающиеся до настоящего времени взаимосвязанные процессы формирования муниципального права не только как комплексной отрасли права, но и как науки и учебной дисциплины.

Полагаем, что эти процессы вызывают необходимость внесения соответствующих изменений в учебные планы, рабочие программы, тематические планы юридических факультетов и вузов России, особенно тех из них, которые осуществляют обучение студентов по программам бакалавриата государственно-правового профиля, нацеленным в перспективе на формирование у обучаемых комплекса знаний и компетенций, необходимых для осуществления профессиональной юридической деятельности в органах государственной власти и органах местного самоуправления в качестве государственного гражданского служащего, муниципального служащего, специалиста, консультанта, эксперта, правозащитника, научного сотрудника и т. д.

Обновление учебного курса «Муниципальное право» имеет важное значение в системе как профессиональной подготовки студентов, так и профессиональной переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, поскольку проведение реформы местного самоуправления, реализация положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» невозможны без качественной профессиональной подготовки кадров для работы в органах местного самоуправления. В настоящее время в большинстве субъектов Российской Федерации отмечается дефицит квалифицированных специалистов в области правового регулирования организации местного самоуправления, что, несомненно, существенно затрудняет как проведение муниципально-правовой реформы, так и реализацию положений названного федерального закона.

В соответствии с требованиями Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» повышение квалификации не только является правом муниципального служащего (п. 7 ч. 1 ст. 11), но и отнесено к числу приоритетных направлений формирования кадрового состава муниципальной службы (п. 3 ст. 32). Кроме того, согласно ч. 4 ст. 18 указанного закона по результатам аттестации муниципального служащего, которая проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности муниципальной службы каждые три года, аттестационная комиссия может давать рекомендации о направлении отдельных муниципальных служащих на повышение квалификации.

Требования по обязательному повышению квалификации и переподготовке муниципального служащего устанавливаются, как правило, в соответствующих законах субъектов Российской Федерации. Например, в соответствии с требованиями ст. 42 Закона города Москвы от 22 октября 2008 г. № 50 «О муниципальной службе в городе Москве» повышение квалификации муниципального служащего осуществляется, но мере необходимости, но не реже одного раза в пять лет, в имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждениях высшего профессионального, среднего профессионального и дополнительного профессионального образования. В зависимости от группы должностей муниципальной службы и формы обучения продолжительность повышения квалификации муниципального служащего устанавливается от двух до шести недель с отрывом от муниципальной службы и от шести недель до шести месяцев без отрыва от муниципальной службы.

Настоящий учебник в значительной мере восполняет существующий пробел в обеспечении обучающихся необходимой учебной литературой по муниципальному праву. В нем учтены последние изменения федерального и регионального законодательства в области местного самоуправления.

Основная цель учебника — оказать помощь студентам бакалавриата и слушателям курсов переподготовки и повышения квалификации как в изучении и освоении теоретических положений муниципального права, так и приобретении практических навыков реализации требований правовых актов, регламентирующих основы местного самоуправления, государственные гарантии и организационно-правовые формы его осуществления, полномочия, ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Структура и содержание учебника разработаны не только в соответствии с требованиями федерального государственного образовательного стандарта высшего образования по направлению подготовки «Юриспруденция» (квалификация (степень) «бакалавр»), но и на основе требований Министерства образования и науки Российской Федерации к порядку, условиям и содержанию программы профессиональной переподготовки специалистов для выполнения соответствующих видов профессиональной деятельности в сфере государственного и муниципального управления.

Учебный курс «Муниципальное право» рассчитан на один семестр. Основными формами изучения данной дисциплины являются лекции, практические и семинарские занятия, самостоятельная работа. Студенты готовят доклады, иные выступления, письменные рефераты и выполняют другие задания.

Муниципальное право является одной из дисциплин, по которой студенты юридического факультета, но выбору, могут писать курсовую работу, а также — выпускную квалификационную (дипломную) работу. Итогом изучения данного учебного курса является экзамен. При подготовке к экзамену продолжается усвоение учебного материала, систематизируются и закрепляются полученные в ходе занятий знания.

В целях оказания студентам и слушателям практической помощи в повышении эффективности их самостоятельной работы, наиболее рациональном ее планировании, качественном изучении и усвоении обширного учебного, научного и нормативного материала в настоящем издании предлагается учебно-методический комплекс, содержащий вопросы и задания для самоконтроля, глоссарий основных юридических терминов и понятий по муниципальному праву, тестовые задания, примерные темы рефератов, курсовых и выпускных квалификационных (дипломных) работ, вопросы для подготовки к экзамену, рекомендуемую литературу.

В результате освоения данной дисциплины студент должен:

знать

• • смысл муниципализма и основные его проявления;
• • основные понятия, необходимые для профессионального правового анализа действительности и конкретных ситуаций с позиций муниципального права;
• • предназначение, природу и роль местного самоуправления в системе осуществления народовластия в Российской Федерации;
• • логику построения системы муниципальной власти как элемента публичной власти в нашей стране;
• • правовые основы и формы взаимоотношений гражданина, населения с органами местного самоуправления;
• • важнейшие принципы функционирования муниципальных органов (институтов);
• • причины и сущность тех изменений, которые происходят в правовом регулировании территориальной, организационной, экономической и финансовой основ местного самоуправления на современном этапе муниципальной реформы в нашей стране;
• • проблемы развития законодательства о местном самоуправлении;
• • систему, особенности и классификацию муниципально-правовых норм, институтов и отношений, методы правового регулирования, а также иерархию источников муниципального права;
• • понятие, источники, историю развития и методологию науки муниципального права;
• • сущность, понятие и содержание территориальных, финансово-экономических и правовых основ местного самоуправления и государственных гарантий его осуществления;
• • основные конституционно-правовые формы осуществления местного самоуправления в Российской Федерации (систему местного самоуправления);
• • понятие, принципы, особенности и порядок организации и проведения муниципальных выборов, местного референдума, а также реализации иных форм непосредственной муниципальной демократии;
• • понятие, систему и основные принципы организации и деятельности органов местного самоуправления, а также закономерности и тенденции их развития;
• • порядок избрания и прекращения полномочий, основные функции и необходимые для их реализации полномочия, структуру и основные организационно-правовые формы деятельности органов местного самоуправления;

уметь

• • использовать полученные знания на практике;
• • толковать и применять общепризнанные нормы международного права, Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные, федеральные законы и другие нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления, а также муниципальные правовые акты исходя из их юридического значения (иерархии);
• • грамотно и корректно оценивать последствия проходящих в настоящее время в России конституционных преобразований в области организации местного самоуправления, исходя из того, что современное переходное состояние Российского государства от советской к полупрезидентской республике характеризуется его ослаблением, обусловленным объективными факторами, связанными прежде всего с кардинальными изменениями в системе организации государственной власти и новизной для нашего Отечества большинства муниципально-правовых институтов;
• • самостоятельно анализировать сложнейшие процессы становления и развития важнейших муниципально-правовых институтов в Российской Федерации, выявлять их особенности с учетом принятых во всех цивилизованных, демократических государствах классических представлений о европейской и англо-американской системах организации местного управления и местного самоуправления, парламентской и президентской моделях формирования органов местного самоуправления;
• • творчески применять полученные в ходе изучения данной учебной дисциплины знания для юридически правильной квалификации фактов и обстоятельств, прежде всего с точки зрения обеспечения соблюдения законодательства, а также основных прав и свобод личности в деятельности органов местного самоуправления, физических и юридических лиц;
• • осуществлять правовую экспертизу нормативных актов, давать квалифицированные юридические заключения и консультации, разрабатывать документы правового характера, основываясь на полученных в ходе изучения учебной дисциплины «Муниципальное право» знаниях об основных путях повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления в соответствии с принципом правового государства;
• • исходя из единства системы государственной власти и местного самоуправления и признания равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации, на практике принимать правовые решения и совершать иные юридические действия в точном соответствии с законом, четко разграничивающим предметы ведения и полномочия между федеральными, региональными и местными органами власти;
• • на практике использовать результаты правового анализа организации и деятельности органов местного самоуправления и муниципальных служащих, прежде всего в целях вскрытия и установления фактов правонарушений, определения мер ответственности и наказания виновных;
• • систематически повышать свою профессиональную квалификацию, изучать законодательство и практику его применения, ориентироваться в специальной литературе по государственно-правовой специализации;

владеть

• • навыками работы с нормативными правовыми актами в сфере муниципального права, научной литературой и аналитическими материалами;
• • наиболее эффективными формами и методами применения муниципально-правовых норм в деятельности органов местного самоуправления;
• • знаниями о дискуссионное™ и степени научной разработанности ведущих проблем дисциплины;
• • знаниями об основных направлениях деятельности по построению демократической системы местного самоуправления;
• • знанием о роли и месте данной дисциплины в системе общекультурных, общенрофессиональных и профессиональных дисциплин, предусмотренных в учебном плане образовательной программы;
• • умениями и навыками осуществления правотворческой и правоприменительной деятельности в соответствии с полученными знаниями об основных путях повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления;
• • навыками системно-правового анализа и использования государственно-правовых механизмов правового обеспечения муниципального управления;
• • навыками и умениями осуществления правотворческой и правоприменительной деятельности в соответствии с полученными знаниями о системности и иерархичности правовых актов, их зависимости от принятой в стране системы права, а также о правотворческом процессе и юридической технике;
• • навыками оказания юридической помощи, консультирования по вопросам права, осуществления правовой экспертизы муниципальных правовых актов в целях юридически правильной квалификации фактов и обстоятельств, прежде всего с точки зрения обеспечения соответствия действий и решений органов местного самоуправления Конституции Российской Федерации и законодательству, а также соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина.

• [1] Как говорится в Указе Президента РФ от 10 июня 2012 г. № 805 «О Дне местногосамоуправления», новая дата в праздничный российский календарь введена в целях повышения роли и значения института местного самоуправления, развития демократии и гражданского общества. Свой профессиональный праздник сотрудники органов местного самоуправления теперь ежегодно отмечают 21 апреля — в день издания в 1785 г. Жалованнойграмоты городам, положившей начало развитию российского законодательства о местномсамоуправлении.