Местный референдум. 
Муниципальное право

Конституция РФ относит референдум и свободные выборы к высшему непосредственному выражению власти народа (ст. 3). Она признает право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ст. 32).

Местный референдум — форма непосредственного решения населением наиболее важных вопросов местного значения посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, место жительства которых расположено в границах муниципального образования.

Значимость местного референдума как высшего непосредственного выражения воли населения муниципального образования при решении вопросов местного значения выражена в положениях ч. 7 ст. 22 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, согласно которой решение, принятое на местном референдуме, подлежит обязательно ному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления. При изменении законодательства решение местного референдума будет действовать лишь в части, не противоречащей принятому закону.

Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования. Органы местного самоуправления должны привести муниципальные правовые акты, включая устав муниципального образования, в соответствие с решением местного референдума. Если для реализации решения, принятого на местном референдуме, требуется принятие (издание) муниципального правового акта, то орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения местного референдума определить срок подготовки и (или) принятия такого акта. В соответствии со ст. 45 Закона об общих принципах организации местного самоуправления указанный срок не может превышать три месяца. Нарушение срока издания муниципального правового акта является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, осуществляемых на основе контракта, или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления.

Порядок организации подготовки и проведения местного референдума, а также гарантии прав граждан на участие в местном референдуме подробно регламентируются Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также Законом об общих принципах организации местного самоуправления, законами субъектов РФ (см., например, Закон Московской области от 19 ноября 2003 г. № 148/2003;03 «О местном референдуме в Московской области»; Закон Самарской области от 11 февраля 2004 г. № 12-ГД «О местном референдуме в Самарской области»), уставами муниципальных образований.

В уставе муниципального образования определяются: порядок назначения и проведения местного референдума; вопросы, для решения которых может проводиться местный референдум; порядок создания, права и обязанности соответствующих инициативных групп граждан, избирательных и иных общественных объединений, инициирующих местный референдум; порядок сбора и необходимое количество подписей жителей данного муниципального образования в поддержку проведения местного референдума; сроки назначения местного референдума представительным органом местного самоуправления; порядок принятия и изменения решений местного референдума.

По вопросам, выносимым на местный референдум, голосование граждан осуществляется на основе всеобщего, равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Участие в референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в референдуме либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению.

На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения, относящиеся к ведению данного муниципального образования.

Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Вопрос должен быть сформулирован таким образом, чтобы на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 12) определяется круг вопросов, которые не могут выноситься на голосование жителей. В частности, это вопросы:

• а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
• б) персональном составе органов местного самоуправления;
• в) избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;
• г) принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;
• д) принятии чрезвычайных и срочных мер, но обеспечению здоровья и безопасности населения.

Перечень ограничений является закрытым и может быть расширен только путем внесения соответствующих изменений в ст. 12 данного федерального закона.

Ограничение перечня вопросов, выносимых на местный референдум, вполне оправданно. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г. № 17-П^[1] отмечается, что запрет выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов местного самоуправления обусловлен собственным предназначением каждой формы непосредственной демократии в системе народовластия и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и, как следствие, к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти.

Местный референдум не может подменять и институт голосования по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления, требующего особой процедуры принятия решения.

Невозможность вынесения на референдум вопроса об утверждении или изменении местного бюджета обусловлена особенностями и определенными сложностями бюджетного процесса в муниципальном образовании.

Вопросы референдума не должны противоречить действующему законодательству, ограничивать или отменять права и свободы человека и гражданина, их конституционные гарантии.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает, что федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, для решения которых обязательно проводится местный референдум. В Законе об общих принципах организации местного самоуправления указывается один такой случай обязательного проведения местного референдума — при введении и использовании средств самообложения граждан (ч. 2 ст. 56).

Можно выделить два основных вида местного референдума:

• — правоустанавливающий (нормотворческий), проводимый, в частности, для утверждения подготовленного инициативной группой населения или органами местного самоуправления проекта муниципального правового акта, принятия решения о самообложении граждан;
• — консультативный (совещательный), проводимый, например, для определения одного из предложенных органами местного самоуправления вариантов или направлений развития муниципального образования.

Местный референдум проводится на всей территории муниципального образования.

Подготовку и проведение местного референдума организуют избирательная комиссия муниципального образования, территориальные (районные, городские) и другие комиссии, действующие в качестве комиссий референдума. Иные избирательные комиссии могут действовать в качестве комиссий референдума по решению соответствующих вышестоящих избирательных комиссий. В соответствии со ст. 39 Закона об общих принципах организации местного самоуправления избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления.

Избирательная комиссия муниципального образования: осуществляет на территории муниципального образования контроль за соблюдением прав граждан на их участие в местном референдуме; обеспечивает реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением местного референдума; составляет списки участников местного референдума; обеспечивает соблюдение единого порядка проведения агитации по вопросам референдума; осуществляет меры, но соблюдению единого порядка установления и опубликования итогов голосования, определения результатов референдума; распределяет выделенные из местного бюджета и (или) бюджета субъекта РФ средства на финансовое обеспечение подготовки и проведения местного референдума, контролирует целевое использование указанных средств; заслушивает сообщения органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением местного референдума; рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения; осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством и уставом муниципального образования.

Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований устанавливаются Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ, а также уставами муниципальных образований. Комиссии в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Решения и иные акты комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для государственных учреждений, органов местного самоуправления, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц и участников референдума. Решения и иные акты комиссий не подлежат государственной регистрации.

Инициатива проведения местного референдума может исходить:

• — от граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в местном референдуме;
• — избирательных объединений, иных общественных объединений, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом;
• — совместно представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.

Граждане, обладающие правом на участие в референдуме, вправе образовать инициативную группу по проведению местного референдума в количестве не менее 10 человек. Избирательные объединения, иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы не позднее, чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума, также могут выступить с инициативой проведения местного референдума. При этом руководящий орган объединения либо руководящий орган его регионального или местного отделения независимо от его численности выступает в качестве инициативной группы.

Инициативная группа по проведению местного референдума обращается в избирательную комиссию муниципального образования, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии референдума, с ходатайством о регистрации группы.

Комиссия референдума в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы обязана его рассмотреть, вместе с приложенными к нем}' документами. Если ходатайство и документы соответствуют требованиям законодательства и устава муниципального образования, то комиссия принимает решение о направлении их в представительный орган муниципального образования, уполномоченный принять решение о назначении референдума. Если они не соответствуют указанным требованиям, то представительный орган принимает решение об отказе в регистрации инициативной группы.

Представительный орган муниципального образования обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 12) в порядке и сроки, установленные законом субъекта РФ и уставом муниципального образования. Срок проверки не должен превышать 20 дней со дня поступления ходатайства и соответствующих документов. При признании представительным органом вопроса, выносимого на референдум, отвечающим требованиям закона, комиссия референдума обязана в 15-дневный срок со дня принятия такого решения представительным органом зарегистрировать инициативную группу, выдать ей регистрационное свидетельство и сообщить об этом в средства массовой информации.

В случае если представительный орган признает несоответствие вопроса, выносимого на местный референдум, положениям ст. 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», то комиссия отказывает инициативной группе в регистрации. В решении комиссии указываются основания отказа. Отказ в регистрации может быть обжалован в вышестоящую избирательную комиссию или в суд.

Инициатива граждан и объединений должна быть поддержана сбором подписей жителей муниципального образования, обладающих правом на участие в референдуме, в порядке, установленном законодательством, регулирующим процедуру назначения и проведения местного референдума. Законом субъекта РФ устанавливаются форма подписного листа и порядок его заверения, количество подписей в поддержку инициативы проведения референдума, которое не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом, но не менее 25 подписей.

Период, в течение которого могут собираться подписи в поддержку инициативы проведения местного референдума, должен составлять не менее 20 дней.

В сборе подписей не могут участвовать органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы управления предприятий и организаций различных форм собственности, учреждения, члены комиссий по проведению референдума с правом решающего голоса. Запрещается выплата вознаграждения за внесение подписи в список, а также принуждение к внесению подписи в список.

Сбор подписей по месту учебы, на рабочих местах, при выдаче заработной платы, пенсий, пособий, иных социальных выплат, а также при оказании благотворительной помощи запрещается. Нарушение требований закона при сборе подписей влечет признание их недействительными.

Законом предусмотрена процедура проверки соблюдения порядка сбора подписей участников местного референдума, оформления подписных листов, достоверности сведений об участниках референдума и их подписей, а также основания для признания подписей недействительными.

Наличие необходимого количества подписей участников местного референдума, собранных в поддержку инициативы проведения референдума, выдвинутой инициативной группой по проведению референдума, является основанием для назначения местного референдума в порядке, предусмотренном законом.

Основаниями для отказа в проведении местного референдума, в частности, являются: предоставление не всех документов, требуемых по закону для назначения референдума; установление в ходе проверки недостаточного числа достоверных подписей участников референдума; выявление более 10% подписей, собранных в местах, где сбор подписей запрещен; установление более 10% недостоверных и (или) недействительных подписей, отобранных для проверки, если иное не установлено федеральным законом; установленный решением суда факт несоблюдения инициативной группой, но проведению местного референдума ограничений, предусмотренных и. 1 или п. 1.1 ст. 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; неоднократное использование членом инициативной группы или уполномоченным представителем инициативной группы по проведению референдума преимуществ своего должностного или служебного положения и др.

В случае принятия комиссией решения об отказе в проведении местного референдума члены соответствующей инициативной группы не могут в течение двух лет со дня принятия этого решения выступать повторно с инициативой проведения местного референдума по вопросу, имеющему такую же по смыслу или содержанию формулировку.

Представительный орган муниципального образования и глава местной администрации свою инициативу проведения местного референдума оформляют принятием соответствующих правовых актов.

Решение о назначении местного референдума на основании выдвинутых в установленном законом порядке инициатив в течение 30 дней со дня поступления документов о выдвижении инициативы проведения референдума принимает представительный орган муниципального образования. Если представительный орган не назначил местный референдум в установленный срок, то на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта РФ, избирательной комиссии субъекта РФ или прокурора местный референдум назначает суд.

Регистрация (учет) участников местного референдума, проживающих на территории соответствующего муниципального образования, осуществляется главой местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения, кроме случаев, предусмотренных законом города федерального значения. Лица, представляющие сведения об участниках местного референдума, несут ответственность за достоверность и полноту этих сведений, а также за своевременность их представления. Основанием для регистрации (учета) участников местного референдума является факт нахождения места жительства (для вынужденных переселенцев — факт временного пребывания) на территории муниципального образования. Соответствующие сведения представляются органами, осуществляющими регистрацию граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.

Гражданин Российской Федерации включается в список участников местного референдума только на одном участке референдума.

Участковая комиссия местного референдума за 20 дней до дня голосования представляет список участников местного референдума для ознакомления и его дополнительного уточнения.

Для проведения голосования и подсчета голосов участников местного референдума образуются участки референдума. Такие участки образуются по согласованию с комиссией референдума главой местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения, кроме случаев, предусмотренных законом города федерального значения, на основании данных о числе участников референдума, зарегистрированных на территории участка местного референдума, из расчета не более чем 3000 участников референдума на каждом участке. Участки местного референдума образуются не позднее чем за 45 дней до дня голосования.

Материально-финансовое обеспечение подготовки и проведения местного референдума производится комиссией референдума за счет средств, выделяемых на эти цели из бюджета муниципального образования. Инициативная группа по проведению местного референдума в соответствии с законом создает собственный фонд для финансирования деятельности по выдвижению инициативы проведения местного референдума, изготовлению подписных листов, организации сбора подписей в поддержку этой инициативы, а также проведению агитационных мероприятий. Средства фонда местного референдума имеют целевое назначение.

Агитационная кампания по вопросам местного референдума начинается со дня регистрации инициативной группы по проведению референдума и прекращается в 0 ч, но местному времени за одни сутки до дня голосования. Проведение агитации по вопросам местного референдума в день голосования и в предшествующий ему день запрещается.

Запрещается проводить агитацию по вопросам референдума, в частности:

• — органам государственной власти, иным государственным органам, органам местного самоуправления;
• — лицам, замещающим государственные или выборные муниципальные должности, государственным и муниципальным служащим при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей;
• — воинским частям, военным учреждениям и организациям;
• — комиссиям, членам комиссий с правом решающего голоса;
• — иностранным гражданам, за исключением случая, предусмотренного п. 10 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам;
• — международным организациям и международным общественным движениям и некоторым другим лицам и организациям.

Днем голосования на местном референдуме может быть только воскресенье. Не допускается назначение голосования на предпраздничный и нерабочий праздничный дни, на день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, объявленное в установленном порядке рабочим днем.

Решение о назначении местного референдума подлежит официальному опубликованию (обнародованию) в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия и не менее чем за 45 дней до дня голосования.

Для участия в голосовании на местном референдуме участник референдума получает бюллетень. Форма и текст бюллетеня, число бюллетеней, а также порядок осуществления контроля за изготовлением бюллетеней утверждаются соответствующими комиссиями не позднее чем за 20 дней до дня голосования. Нумерация бюллетеней не допускается.

При голосовании на местном референдуме в бюллетене воспроизводится текст вынесенного на референдум вопроса и указываются варианты волеизъявления голосующего словами «Да» или «Нет» либо «За» или «Против», справа от которых помещаются пустые квадраты. Если на референдум вынесен проект муниципального правового акта, то в бюллетене воспроизводится его текст либо указывается наименование этого акта.

Время начала и окончания голосования на местном референдуме устанавливается законом. Продолжительность голосования не может составлять менее 10 часов.

Участковая комиссия обязана обеспечить возможность для голосования лицам, которые не могут самостоятельно по уважительным причинам (по состоянию здоровья, инвалидности) прибыть в помещение для голосования, а также находящимся в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых.

Каждый участник местного референдума голосует лично, голосование за других участников референдума не допускается. Голосование проводится путем нанесения участником референдума в бюллетене любого знака в квадрате, относящемся к тому из вариантов волеизъявления, в отношении которого сделан выбор.

Подсчет голосов участников местного референдума начинается сразу после окончания времени голосования и проводится без перерыва до установления итогов голосования, о которых должны быть извещены все члены участковой комиссии. Подсчет голосов осуществляется открыто и гласно с оглашением и соответствующим оформлением в протоколе об итогах голосования последовательно всех результатов выполняемых действий по подсчету бюллетеней и голосов участников местного референдума членами участковой комиссии с правом решающего голоса.

Местный референдум признается соответствующей комиссией референдума не состоявшимся в случае, если в нем приняло участие не более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума на территории проведения референдума. Соответствующая комиссия референдума признает решение не принятым на референдуме в случае, если за это решение проголосовало не более половины участников референдума, принявших участие в голосовании.

Соответствующая комиссия признает результаты местного референдума недействительными:

• а) в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления участников референдума;
• б) если они признаны недействительными на части участков референдума, в совокупности включающих не менее чем ¼ часть от общего числа участников референдума, внесенных в списки, на момент окончания голосования в соответствующем округе референдума;
• в) по решению суда.

Общие данные о результатах местного референдума направляются в средства массовой информации в течение одних суток после определения результатов референдума.

Принятое на местном референдуме решение вступает в силу с момента официального опубликования результатов референдума, если федеральным законом не установлен иной порядок вступления его в силу, и подлежит регистрации в органах местного самоуправления в порядке, установленном для регистрации муниципальных правовых актов.

Решение о проведении местного референдума, а также решение, принятое на местном референдуме, могут быть обжалованы в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти.

Принятое на местном референдуме решение может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее двух лет после его принятия, либо признано недействительным в судебном порядке.

В случае принятия на местном референдуме нормативного правового акта он может быть изменен в порядке, установленном указанным нормативным правовым актом. Если данный порядок не установлен, то изменения могут быть также внесены в порядке, предусмотренном для внесения изменений в соответствующий нормативный акт, но не ранее чем через пять лет со дня принятия соответствующего решения на референдуме.

• [1] Постановление Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности положений пункта б статьи А, подпункта „а“ пункта 3 и пункта Астатьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года „Об основных гарантиях избирательных прав и права па участие в референдуме гражданРоссийской Федерации“».