Ответственность учреждений за действия должностных лиц

Согласно ст. 407 ГК учреждение отвечает за вред, причиненный неправильными служебными действиями должностного лица, лишь в случаях, особо указанных законом. Если закон не установил ответственности учреждения за определенное должностное лицо или за определенные действия должностного лица, то учреждение ответственности не несетО⁴⁰⁶]. Для того, чтобы точно установить содержание ст. 407 ГК, необходимо остановиться на некоторых отдельных вопросах.

В ст. 407 говорится об ответственности учреждений. Советское право чаще всего противопоставляет учреждения как госорганы, состоящие на бюджете, предприятиям как госорганам, состоящим на хозяйственном расчете. Однако эта терминология в законе не всегда сохраняется. Нередко закон термином «предприятие» назы;

бб вает лишь «производственное предприятие». По буквальному смыслу ст. 407 при отсутствии специального указания в законе учреждение не отвечает за своих должностных лиц, независимо от того, какие функции они выполняют. Учреждение не отвечает даже за вред, причиненный при выполнении чисто хозяйственных или технических функций (функции дворника, инженера и т. д.). При таком понимании ст. 407 создастся совершенно необоснованное различие в порядке ответственности учреждения с одной стороны, и предприятия — с другой.

Статья 407 приобретает ясный смысл при другом толковании: она имеет в виду не учреждение как таковое, а такие функции, которые характерны для учреждений, т. е. для государственных органов, образующих аппарат административного управления. Статья 407 имеет в виду акты административного управления, совершаемые должностными лицами. Она не распространяется на акты технические и хозяйственные (постановление Пленума Верховного суда СССР от 10 июня 1943 г. о судебной практике по искам из причинения вреда, п. 4). Например, милиционер, регулирующий уличное движение или задерживающий нарушителей порядка, совершает административный акт. Под актами хозяйственными и техническими следует понимать всякие другие действия должностных лиц, совершаемые хотя бы и для осуществления задач государственной власти, но не в порядке повеления или принуждения. В отдельных случаях различение актов административного управления, с одной стороны и актов хозяйственных и технических, с другой стороны, может представить известные затруднения. Однако оно необходимо, так как только такое деление позволяет уяснить смысл ст. 407 ГКП407]. Таким образом госорган, состоящий на госбюджете, за хозяйственные и технические акты своих должностных лиц отвечает на общем основании (ст. 403), а за акты административного управления этих лиц — в порядке ст. 407^[14081.

Среди советских госорганов имеются такие, которые не состоят на госбюджете, однако — являются не только хозяйственными органами, но и органами административного управления. К их числу прежде всего принадлежит Государственный банк СССР^[И09]. Статью 407 надо применить и к ответственности таких госорганов, в частности — Госбанка. Госбанк в общем порядке (ст. 403 ГК) отвечает за хозяйственные и технические акты своих должностных лиц. В тех же случаях, когда должностные лица Госбанка совершают акты административного управления, вопрос об ответственности Госбанка должен разрешаться в порядке ст. 407 ГК. Примером актов административного управления, совершаемых Госбанком, может служить лишение покупателей, систематически не оплачивающих товаров, права распорядиться товаром до его акцепта (Инструкция Госбанка, утвержденная СНК СССР 11 июля 1936 г.). За убытки, причиненные должностными лицами Госбанка при совершении актов административного управления, Госбанк при отсутствии закона, устанавливающего его ответственность^¹⁴¹⁰], в силу ст. 407 ГК ответственности не несет.

В судебной практике нет последовательно проводимой точки зрения по вопросу о пределах применения ст. 407 ГК. Так, Верховный суд РСФСР признал, что больница не отвечает за вред, причиненный неумелым лечением работающего в данной больнице врача (Советская юстиция, 1937, № 9, стр. 52). Верховный суд РСФСР таким образом применил ст. 407 и к случаю вреда, причиненного техническим актом (лечебная процедура). С другой стороны, наша судебная практика признает ответственность Госбанка за хозяйственные и технические акты его должностных лиц (Сборник постановлений Пленума и определений судебных коллегий Верховного суда СССР, 1940 г., стр. 158).

В ст. 407 ГК нет определения понятия должностного лица. Определение этого понятия содержится в ст. 109 УК, которая должностными лицами считает лиц, занимающих постоянные или временные должности в государственных учреждениях, предприятиях, а равно в организациях или объединениях, на которые возложены законом определенные обязанности, права и полномочия в осуществлении хозяйственных, административных, профессиональных или других общегосударственных задач. Это определение может быть использовано для применения ст. 407 ГК с тем, конечно, что в связи со ст. 407 дело может идти только о должностных лицах государственных организаций.

Статья 407 ГК говорит о вреде, причиненном служебными действиями должностного лица. Служебными действиями можно считать лишь действия, совершенные в связи с исполнением обязанностей, возложенных на должностное лицо. Если должностное лицо, хотя бы и находясь при исполнении служебных обязанностей, совершило неправомерные действия не в связи с исполнением этих обязанностей, то имеет место только личная ответственность должностного лица.

Как было указано выше, для возникновения ответственности по ст. 407 ГК необходима специальная норма закона0411]. Закон устанавливает такую ответственность в сравнительно немногих случаях.

• 1) В силу ст. 407-а ГК «учреждение отвечает за служебные действия должностных лиц, совершенные последними в пределах их компетенции, и за допущенные ими по службе упущения, признанные подлежащим судебным или административным органом неправильными, незаконными или преступными, в тех случаях, когда потерпевший сдал имущество (в частности, денежные суммы) учреждению или должностному лицу во исполнение требований закона или судебного решения, приговора, определения, либо основанного на них или на правилах внутреннего распорядка государственного учреждения распоряжения должностного лица. На тех же основаниях учреждение отвечает в тех случаях, когда имущество (в частности, денежные суммы) было сдало в пользу потерпевшего. Примером ответственности по ст. 407-а ГК может служить ответственность судебного органа за растрату состоящим при этом органе судебным исполнителем взысканных по судебному решению сумм.
• 2) В силу ст. 7 Положения о государственных морских лоцманах управление порта отвечает за служебные действия лоцмана (СЗ СССР 1934 г., № 53, ст. 410).
• 3) В силу ст. 21 сводного закона о реквизициях и конфискациях учреждение отвечает за неправильную реквизицию или конфискацию, произведенную его должностным лицом (СУ РСФСР 1927 г., № 38, ст. 248).
• 4) В силу ст. 4 постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 16 января 1923 г. «Об ответственности за убытки, причиненные незаконным вмешательством органов власти в деятельность кооперативных организаций» орган власти несет имущественную ответственность за убытки, причиненные кооперативной организации неправильными служебными действиями подчиненных ему должностных лиц, нарушающих указанное постановление.

Ответственность по ст. 407 наступает лишь в том случае, если неправильность действий должностного лица была признана подлежащим судебным или административным порядком. Слово «неправильность», которое употреблено в ст. 407, не вполне ясно. Следует считать, что им имеется в виду вина должностного лица, т. е. умышленное или неосторожное причинение им вреда посредством неправомерного действия0412]_- учреждение освобождается от ответственности, если потерпевший своевременно не обжаловал неправильного действия должностного лица.

В случае ответственности учреждения по ст. 407 должностное лицо отвечает перед учреждением в порядке регресса.

Статья 407 ГК не распространяется на те случаи, когда госорган является должником по обязательству. В этих случаях ответственность за должностное лицо имеет место в порядке ст. ст. 117—119 ГК.